Административное право ФРГ

направленную главным обра¬зом на развитие «производительных сил общества», имея в виду вмешательство государственного управления в сферу производительных, трудовых, социально-культурных и прочих отношений. По его мнению, структуру господства «индустриального общества» следует анализировать не в рамках «классовой тео¬рии», а лишь с помощью категории управленческой рационализации, что в большей мере учитывало бы «определяющую роль техники» в современном об¬ществе.

Развивая эти мысли Э. Форстхофа, другой немецкий административна:-Г. Бенхард относит к функции прямого публичного управления реализацию права на «организацию производительного обслуживания населения в социаль¬ной, культурной и хозяйственной областях, организацию индивидуального обес¬печения граждан (назначение пенсий, пособий и т. д.), организацию борьбы с ка¬тастрофами».

Теория, высказанная Э. Форстхофом, согласно которой современное госу¬дарство, в частности германское, «серьезно отличается» от либерального право¬вого государства конца XIX - начала XX века, основывается на принципе соци¬ального государства, провозглашенного Конституцией ФРГ. Этот принцип нала¬гает определенные обязательства на законодательную власть и публичное управ¬ление.

Социальное государство предполагает его приспособление к потребностям сегодняшнего общества, означает широкомасштабное вмешательство государ¬ства в сферу экономической и социальной жизни, что в свою очередь означает изменения и в стиле управления, в выборе средств административного воздейст¬вия. Положения о социальном государстве предполагают такую задачу государ¬ственного развития, в решении которой у законодательной и исполнительной властей открылись бы способности к проявлению творческой инициативы в ре¬шении социально-экономических вопросов, к целеустремленному и целесообраз¬ному толкованию законов и подзаконных актов.

Поскольку административное право Германии до настоящего времени несет на себе отпечаток нормативизма, характерного для эпохи либерального право¬вого государства, принципы социального государства должны ставиться во главу угла в случае конфликтов, которые должен разрешать законодатель.

В развитии принципов социального государства, составляющих краеуголь¬ный камень современного публичного управления ФРГ и административного права, большую роль играет Социальный кодекс, который в своей Общей части действует с 1976 г. Социальное законодательство ФРГ, отрасли которого пред¬ставляют собою отпочковавшиеся от административного права правовые сис¬темы, предусматривает, в частности, право граждан на получение юридической помощи и консультаций по вопросам, относящимся к социальным услугам, уста¬навливает перечень социальных услуг, порядок их предоставления, а также обя¬занности учреждений и ведомств, которые их предоставляют.

Конституцией ФРГ наряду с принципом социального государства также по¬ложен в основу публичного управления принцип правового государства, что не исключает выполнения административным правом социальной функции. Напро¬тив, по мнению юристов ФРГ, административное право традиционно выполняет социальную функцию первостепенного значения. Такое многозначительное ут¬верждение имеет в виду необходимость критического подхода к расширению ра¬мок научного подхода к изучению управления, прежде всего за счет методов, раз¬работанных в последние десятилетия американской наукой управления, в кото¬рой теория административного права не играла главенствующей роли.

В настоящее время государство ФРГ - «законченное» правовое государство, устанавливающее совершенную защиту прав личности от возможных нарушений со стороны публичного управления. При этом принято ссылаться на ст. 19 абз. 4 Основного закона (Конституция ФРГ), в соответствии с которой в случае любого нарушения прав личности со стороны органов публичного управления гражда¬нин ФРГ вправе обжаловать эти действия администрации в установленном юри¬дическом порядке, т. е. обращаться в судебные инстанции. С другой стороны, су¬дебные органы, ссылаясь на конституционные положения, обязаны контролиро¬вать деятельность учреждений публичного управления, отменяя те решения, по¬становления и иные нормативные акты администрации, которые противоречат праву и существующим законам. В ФРГ законодательно урегулирована возмож¬ность любого гражданина добиваться в судебном порядке тех или иных действий в свою пользу со стороны органов администрации.

В основу деятельности публичной администрации ФРГ положен также принцип демократии.. По мнению германских юристов, в условиях решения «производительных задач» эффективная демократия возможна лишь в форме правового государства. В свою очередь решение производительных задач способ¬ствует развитию демократии, без которых она была бы неполной. Конституцион¬ные положения основаны на принципе демократии, означающей не только «безграничную юридизацию» процесса осуществления публичной власти, но и ограничение этой власти. Во-первых, действия публичной власти не могут выхо¬дить за пределы государственной власти. Во-вторых, публичное управление ог¬раничено теми областями жизни, куда «недопустимо политическое проникнове¬ние», а именно наука, религия, всякого рода идеология, семья и др.

Источники административного права ФРГ как в формальном, так и в мате¬риальном значении можно представить в виде определенной системы, «вершину» которой образуют Основной закон (Конституция) и акты высших представитель¬ных органов (бундестага и бундесрата) и нормотворчество органов публичной администрации, включая правительственные органы управления. Особое место в системе источников права ФРГ занимают решения Федерального администра¬тивного суда по некоторым вопросам и нормы международных соглашений.

На основании Конституции ФРГ административная деятельность осуществ¬ляется на пяти ступенях. Выше было сказано о верхней ступени этой деятельно¬сти, являющейся источником права, т. е. органов федерации. Это - первая сту¬пень, которая соответствует административной деятельности органов федерации; вторая ступень - деятельности земельных административных органов; третья ступень - деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень - деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень - деятельности администрации об¬щин. Действия (акты) названных органов, имеющие общенормативное (но не ин¬дивидуальное) значение, представляют собой источники права.

Административная деятельность на уровне первой ступени, т. е. деятель¬ность органов федерации, выражается в нормотворчестве федерального прези¬дента, правительства и федеральных учреждений. Президент ФРГ венчает вер¬шину исполнительной власти в стране. Ему предоставлено право назначать и УВОЛЬНЯТЬ в отставку федеральных министров, а также предлагать бундестагу кандидатуру канцлера. Кроме того, президент имеет возможность участвовать в заседаниях правительства и, следовательно, участвовать в выработке решений, получающих форму нормативного акта, что усиливает роль президента. Все фе¬деральные чиновники и офицеры назначаются и увольняются президентом по представлению соответствующих ведомств.

Федеральное правительство, объединяя и направляя разветвленную сеть ис¬полнительных органов, имеет возможность оказывать влияние на все стороны жизни страны. К компетенции правительства ФРГ относится издание постанов¬лений во исполнение законов, а по ряду вопросов правительство (с согласия бун¬десрата) может издавать указы, имеющие силу закона. Кроме того, федеральное правительство по соглашению с бундестагом разрешает споры, касающиеся пол¬номочий нижестоящих органов на принятие указов и актов управления. Свои акты управления правительство издает в целях регулирования отношений в хо¬зяйственной и социальной областях.

Федеральное правительство имеет право требовать от всех учреждений, в том числе и от правительственных учреждений земель, предоставления необхо¬димых ему документов. Оно может направлять во все учреждения своих уполно-мбченных для надзора за законностью. В некоторых случаях бундестаг может де¬легировать правительству право издавать акты по тем вопросам, которые отне¬сены к его компетенции (делегированное законодательство).

Федеральное правительство само определяет свой регламент, который нуж¬дается в одобрении Федерального президента (ст. 65 Основного закона). Число членов правительства Основной закон не устанавливает - он только определяет, что федеральное правительство состоит из федерального канцлера и федераль¬ных министров (ст. 62), и что федеральный канцлер должен назначать одного из федеральных министров своим заместителем (ст. 69 абз. 1). Федеральный канцлер избирается без прений бундестагом по предложению Президента республики большинством его членов.

Важнейшее полномочие федерального правительства - осуществление зако¬нодательной инициативы, возможность включать в бюджет новые расходы или допустить их в будущем. Федеральное правительство может с согласия бундес¬тага издавать общие административные предписания, осуществлять наблюдения за выполнением землями федеральных законов в соответствии с действующим правом. Для выполнения этой задачи федеральное правительство может посы¬лать своих уполномоченных в высшие учреждения земель, а с их согласия - также и в подчиненные учреждения. В отдельных случаях федеральное правительство может получить на основании федерального закона, издаваемого по этому по¬воду, право давать высшим органам управления земель конкретные указания по выполнению федеральных законов.

В ФРГ в настоящее время созданы следующие министерства - иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, обороны, по делам семьи и престаре¬лых, по делам женщин и молодежи, здравоохранения, транспорта, экологии, почты и телекоммуникаций, административно-архитектурного планирования и городского строительства