Административное право ФРГ

перечис¬ление в законах прав, обязанностей и предметов деятельности коммунальных органов. К области деятельности отнесены вопросы, связанные главным образом с обслуживанием населения. Все задачи муниципального управления могут быть разделены на три группы: добровольные, обязательные и порученные. К добро¬вольным относятся все дела, которые муниципалитеты решают по собственному усмотрению. Например, по собственному усмотрению они вправе создавать та¬кие объекты социально-культурного назначения, как библиотеки, музеи, спорт¬площадки, дома престарелых и решать их административные вопросы. Это - са¬мая большая категория дел. К обязательным относятся задачи, устанавливаемые законодательством земель. Это так называемая «делегированная сфера влияния»: санитарный надзор, дорожное строительство, пожарная охрана. Коммунальные органы, в первую очередь общины и средние города, выступают как органы управления, которые дают общинам обязывающие поручения, а последние их выполняют. К порученным делам обычно относятся полицейские функции, служба уличного движения, строительный и промысловый надзор, надзор за без¬домными, учет численности населения и т. д. . Эти функции в том или ином объ¬еме выполняют все местные органы самоуправления, начиная от общин и кончая районами и городами в ранге района.

Административное регулирование отношений осуществляется в форме из¬дания актов как нормативного, так и индивидуального значения. Этими же ак¬тами регулируется и административно-полицейская деятельность, которая играет не последнюю роль в деятельности коммунальных органов, хотя согласно Основ¬ному закону полицейская деятельность в ФРГ входит в компетенцию земель. На практике выполнение значительной части полицейских функций ложится на му¬ниципальные органы. Это, например, применение запретительных и разреши¬тельных мер, относящихся к митингам и демонстрациям, массовым собраниям, организации сбора подписей, разным формам политических торжеств, ярмарок, фестивалей и т. д.

Общины, как и любые другие юридические лица публичного права, т. е. как любая муниципальная корпорация подлежат контролю со стороны государства. Государственные учреждения имеют законодательно закрепленные полномочия по контролю муниципальных органов. Различаются правовой и профессиональ¬ный надзор.

Правовой надзор осуществляется в случаях, когда органы местного само¬управления выполняют задачи, отнесенные к кругу собственных полномочий. Он ограничивается тем, что обеспечивается выполнение законодательно предусмот¬ренных и взятых на себя органами местного самоуправления публично-правовых задач и обязательств, а также законность их управленческой деятельности. В слу¬чае, если органами местного самоуправления не допускается противоправных действий, совершаемых по их собственному свободному усмотрению, государ¬ство не вправе вмешиваться в управленческую деятельность муниципальных ор¬ганов.

Профессиональный надзор за муниципальными органами осуществляется с целью обеспечения надлежащего исполнения делегированных им полномочий. В этом случае надзор государства предусматривает не только правомерность решения поставленных перед муниципальными органами задач, но включает также вопросы, решаемые по усмотрению общины. В любом случае надзорные решения контролируются в судебном порядке.

По законодательству ФРГ высшим органом правового надзора за деятель¬ностью муниципальных органов является министерство внутренних дел ФРГ. Ор¬ганами правового надзора среднего звена для всех общин является окружное управление. Районная администрация - ландратсамт как нижнее звено управле¬ния является органом правового надзора первичного порядка. Органы правового надзора за муниципальными органами средних и высших инстанций не вправе напрямую использовать средства правового надзора, из возможности воздейст¬вия ограничиваются тем, что они дают указания подчиняющимся им органам правового надзора.

Органы правового надзора вправе опротестовать решения и постановления общины, нарушающие закон, потребовать, чтобы они были отменены в течение определенного срока. Они могут также потребовать, чтобы действия, предпри¬нимаемые на основе подобных постановлений и решений, были прекращены. Протесты имеют приостанавливающее действие.

Решение общины, которое согласно закону должно быть представлено ор¬ганам правового надзора, может выполняться только тогда, когда органы право¬вого надзора подтвердят его законность или не опротестуют его в течение ме¬сяца.

Иногда в литературе ФРГ в системе местного самоуправления рассматри¬ваются и округа. Ведущее место в управлении округом занимает правительствен¬ный президент, который назначается исполнительной властью земли. Правитель¬ственный президент обладает широкими полномочиями в области управления, включая контрольные и надзорные функции за органами коммунального управления.

3. Государственная служба в ФРГ

Одним из признаков органа управления, по законодательству ФРГ, является обладание чиновничеством, которое служит составной частью государственного механизма. Чиновничество наделяется широкими административными полномо¬чиями, государственными, или публично-правовыми функциями. Чиновником в современной правовой литературе ФРГ именуется тот, «кто находится в государ¬ственно-служебных отношениях на основании присяги верности с юридическим лицом публичного управления и выполняет по поручению последнего публично-правовые функции» .

Чиновник определяется как лицо, выполняющее действия по поручению го¬сударства, в том числе хозяйственные и научно-технические. Однако право госу¬дарственной службы, или чиновничье право, как и прежде считается отраслью административного, а не трудового права; чиновники по своему правовому по¬ложению отличаются от служащих, работающих по найму. Поэтому понятия «чиновник» и «служащий» в ФРГ неидентичны. Прекращение служебных отношений между чиновником и государством может иметь место лишь на основа¬ниях, указанных в законе, после чего чиновник выходит в отставку (если он не уволен по дискредитирующим его обстоятельствам).

Для чиновничества ФРГ, как и других западноевропейских стран, свойст¬венны архаичные организационные принципы. Корпус чиновничества организу¬ется на началах иерархической соподчиненности. Чиновничество в ФРГ пред¬ставляет собой замкнутую касту, находящуюся под постоянным политическим, профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации. Попытки изменить существующее положение, предпринятые в последние годы, пока мало что изменили, настолько сильны въевшиеся традиции. Так, до послед¬него времени не удалось ликвидировать самостоятельную юрисдикцию при на¬рушении чиновниками служебной дисциплины. Все это, по признанию немецких юристов, ведет к формализму в деятельности чиновничьего аппарата, к отсутст¬вию в ряде случаев инициативы, принятию решений главным образом по указа¬нию сверху . На чиновниках «ведущих министерских постов лежит классическая печать бюрократизма» . Немецкое законодательство особо подчеркивает, что «чиновничьи» отношения являются видом публично-правовых отношений, где одной стороной выступает чиновник, а другой - государство, федерация, земля, община и другие учреждения публичного характера, за исключением религиоз¬ных объединений и их учреждений. Кроме того, в качестве субъекта отношений могут выступать также межгосударственные учреждения, в которые ФРГ направ¬ляет своих чиновников, коммунальные исполнительные органы, негосударствен¬ные учреждения системы просвещения, транспорта, телевидения и др.

Наличие чиновничества в ФРГ как особой группы людей, связанных с госу¬дарственной службой, основывается на положениях пп. 4 и 5 ст. 33 Основного за¬кона ФРГ, в которой говорится о существовании на государственной службе лиц, связанных «узами публично-правовых отношений службы и верности». Им, в от¬личие от обычных служащих, поручается «осуществление властных полномо¬чий». «Право государственной службы должно регулироваться с учетом тради¬ционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников». Эти конституционные положения более развернуто сформулированы в законах о чи¬новниках. Важнейший из них - это Федеральный закон о чиновниках, принятый в 1953 г. и действующий сейчас в редакции 1985 г. Этот закон дает общее определе¬ние статуса чиновников, в нем сформулированы принципы их назначения, про¬движения по службе, определены права и обязанности, условия, которым должен соответствовать чиновник.

На территории земель действуют свои законы о чиновниках. Для унифика¬ции правового положения земельных чиновников в 1957 г. был принят Федераль¬ный закон об унификации права, регулирующего статус земельного чиновника. В настоящее время он действует в редакции 1985 г. Большинство норм этого закона носят рекомендательный характер. В 1986 г. был издан Закон «О жаловании чи¬новников», в 1987 г. Закон «Об оплате ежегодных отпусков», в 1973 г. Закон «О возмещении дорожных расходов федеральных чиновников, судей и военнослужащих». Кроме этих законов в ФРГ изданы правительственные распоряжения по поводу защиты интересов персонала госучреждений, о рабочем времени феде¬ральных чиновников, об отпусках федеральных чиновников и по некоторым дру¬гим вопросам. Перечень этих вопросов свидетельствует о значении, которое го¬сударство придает публичной службе.

В § 7 Закона о федеральных чиновниках названы те условия, которым они должны соответствовать. Чиновник должен быть психически и физически здоро¬вым, должен иметь необходимые для административного работника черты ха¬рактера, устойчивое материальное положение; должен быть немцем по нацио¬нальности; должен присягнуть, что всегда будет защищать свободный демокра¬тический строй, опираясь на Основной закон.

В §§ 15-25 Федерального закона о чиновниках определены основы деления чиновников на четыре ранга - низший, средний, повышенный и высокий.