Административное право ФРГ

высокий. Крите¬рии деления на ранги следующие:

в зависимости от отнесения чиновника к одному из рангов к нему предъ¬

являются определенные требования в связи с первоначальным образованием;

систематическая, многосторонняя подготовка, завершающаяся успешной

сдачей государственного экзамена;

прохождение испытательного срока перед окончательным назначением;

сдача нового экзамена для тех, кто переходит в категорию чиновников бо¬

лее высокого ранга;

создание в исключительных случаях возможностей зачисления на службу

тех, кто, не соответствуя всем необходимым формальным условиям, доказал свою

пригодность для административной работы.

Особую категорию чиновников составляют те из них, кто отнесен к должно¬стным лицам. Основным источником права по этому вопросу является Уголов¬ный кодекс ФРГ. Первоначально принятый в 1871 г. Уголовный кодекс Германии в настоящее время действует в редакции 1987 г. Должностным преступлениям Особенная часть УК ФРГ посвящает последний - 28 раздел. В этот раздел вклю¬чены статьи и параграфы, устанавливающие ответственность за телесные повре¬ждения, причиненные должностными лицами при отправлении службы, ответст¬венность за нарушение служебной тайны, тайны служебного разбирательства, тайны почтовых и телесообщений (т. е. телефонных, телеграфных и проч.).

Должностным лицом УК ФРГ признает того, «кто, согласно германскому праву: а) является чиновником или судьей; б) состоит в иных публично-правовых отношениях или в) иным образом призван к тому, чтобы осуществлять задачи публичного управления при каком-либо органе власти или другом учреждении или по его поручению». Раздел 28 УК ФРГ допускает возможность привлечения к уголовной ответственности как должностного лица того, кто «непосредственно призван к несению публичной службы», но, не будучи собственно должностным лицом, «осуществляет задачи публичного управления при каком-либо органе власти или занят в учреждении или объединении, осуществляющем такие за¬дачи». Это, таким образом, должностные лица де-факто, ставшие ими постольку, поскольку они выполняют публичные обязанности.

Персонал публичных учреждений ФРГ комплектуется на конкурсной ос¬нове. Ответственность за проведение конкурса на замещение вакантной должности возложена на высшую судебную инстанцию. Например, министр образования отвечает за проведение конкурса на замещение должности в сфере образования. В его обязанности входит изменение в случае необходимости требований к канди¬датам на занимаемую должность с учетом специфических для каждой земли осо¬бенностей. Изменения и уточнения могут быть внесены министром внутренних дел, министром финансов и другими высшими должностными лицами . До окончательного зачисления на должность чиновник обязан пройти испытатель¬ный срок. Продолжительность испытательного срока зависит от ранга чиновни¬ков. Для чиновников низшего ранга она составляет один год, среднего ранга -два года, повышенного ранга - три года, высшего ранга - четыре года. Это ми¬нимальный испытательный срок, сокращение которого не допускается.

Зачисление в первые две группы не требует специального образования; дос¬таточно окончить общеобразовательную или профессиональную школу.

Связи чиновников с государством рассматриваются как «публично-право¬вые, а служащих и рабочих - как частноправовые». Чиновники назначаются, а с рабочими и служащими заключается трудовое соглашение. Трудовой договор может быть расторгнут, а чиновники назначаются пожизненно. Оплата труда чи¬новников - это установленное денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают го¬сударственную пенсию; служащие и рабочие получают пенсию на основе дого¬вора о социальном страховании.

Согласно Федеральному закону о чиновниках «чиновник служит не отдель¬ной партии, а всему народу». Он обязан исполнять свои обязанности «справед¬ливо и беспристрастно», руководствуясь интересами общественного благополу¬чия. Во всех своих действиях он должен проявлять свою приверженность основам свободного демократического строя, выступать в его защиту, «соблюдать умеренность в политической деятельности». В отношение чиновника в ФРГ не ус¬танавливаются требования о «деполитизации» или «департизации». На практике большая часть государственных служащих ФРГ придерживается определенных политических взглядов, а около 40 % чиновников являются членами политиче¬ских партий. Более того, политические партии стремятся ввести в государствен¬ный аппарат возможно большее количество своих сторонников. При смене пра¬вительства обычно меняется до 20 % руководящего персонала министерств и ве¬домств. Чиновники, избранные в бундестаг, обязаны уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность после окончания срока депутатских полномочий.

Лица, работающие в государственном аппарате, могут создавать проф¬союзы. Участие (членство) в них не может служить основанием для каких-либо дисциплинарных взысканий или ограничений должностных прав.

Для чиновничества ФРГ свойственны архаичные организационные прин¬ципы. Чиновничество в ФРГ представляет собой замкнутую касту, находящуюся под постоянным политическим, профессиональным и юридическим контролем вышестоящей администрации. Попытки изменить существующее положение, де¬лаемые в последние годы, пока мало что изменили, настолько сильны традиции. Так, до последнего времени не удалось ликвидировать самостоятельную юрис¬дикцию при нарушении чиновниками служебной дисциплины. Все это, по при¬знанию немецких юристов, ведет к формализму в деятельности чиновничьего ап¬парата, к отсутствию инициативы и, в ряде случаев, к принятию решений, глав¬ным образом, по указанию сверху . На чиновниках «ведущих министерских по¬стов лежит классическая печать бюрократизма» . Следует отметить, что в ФРГ на протяжении нескольких лет идет дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида публичных служащих, имеющих особый статус . Эти требо¬вания обосновываются наличием у чиновников многих «привилегий», «непово¬ротливым и громоздким персоналом управления» и др.

Это тем более нетерпимо потому, что чиновничество как административно-правовой институт пронизывает весь аппарат управления, налагая соответст¬вующий отпечаток на все стороны общественной жизни страны.

По численности персонала чиновников в различных отраслях управления ФРГ ведущие места занимают административно-политический аппарат и учреж¬дения внешних сношений, финансовый аппарат, полиция и общественная безо¬пасность. На последнем месте по численности занятых в них чиновников стоят органы управления в области энергетики, водного хозяйства и ремесел, общест¬венного транспорта и информации.

В юридической литературе ФРГ принято различать следующие основания возникновения государственно-служебных (или «чиновничьих») отношений: на¬значение на должность на основании административного акта по усмотрению руководителя учреждения; зачисление на должность вследствие успешной сдачи конкурсных экзаменов; кооптация и избрание на должность.

По законодательству ФРГ органы управления несут ответственность за акты (действия), совершаемые их должностными лицами, лишь тогда, когда по¬следние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т. е. гражданско-правовом порядке. Конституция ФРГ предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если они понесены в результате умышленных действий или грубой небрежности чи¬новника. Пункт 4 ст. 19 Конституции ФРГ предусматривает возможность обра¬щения в судебные органы каждого, чьи интересы и права нарушены государст¬венной властью. В этих случаях потерпевшие для защиты своих субъективных прав могут подавать исковые заявления в обычные суды.

Выделяя чиновников как категорию людей, наделенную особыми обязанно¬стями и правами, законодательство ФРГ предусматривает уголовную ответст¬венность за преступления, которые могут быть ими совершены при исполнении должностных функций. Чиновники несут повышенную ответственность за шпио¬наж, разглашение служебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения и подлежат дисциплинарной ответственности за про¬ступки, совершенные на службе и вне ее.

4. Формы управленческой деятельности

Определяя управление как деятельность и функцию специальной системы органов исполнительной (публичной) власти, германские административисты выделяют в этом управлении момент деятельности в форме издания актов управ¬ления. Точнее, управление, или административно-правовая деятельность, выра¬жается главным образом в форме издания актов управления.

Закон об административной процедуре ФРГ от 25 мая 1976 г. различает два вида административно-правовой деятельности - издание административных ак¬тов и издание общенормативных актов управления (ст. 35). Согласно этому за¬кону «административным актом считается распоряжение, решение или иное од¬носторонне-властное действие, которое совершают компетентные учреждения в целях регулирования индивидуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне». Общенормативным актом считается такой акт управления, действие которого распространяется на круг лиц, объединяемых об¬щими признаками, или же на неопределенный круг лиц . Словарь администра¬тивного права ФРГ определяет административный акт как «решение, распоряже¬ние или иное властное действие, принятое органом управления для регулирова¬ния индивидуальных отношений в целях обеспечения публичных интересов и на¬правленное на возникновение правовых последствий. Эта форма правовых дейст¬вий отличается от актов общенормативного характера