Административное право ФРГ

характера, рассчитанных на неопре¬деленный круг лиц» . Австрийские ученые Л. Адамович и Б. Функ, исследуя гер¬манскую теорию актов управления, определяют их в качестве «действий органов управления, наделенных властными функциями, устанавливающими односто¬ронне-обязательные отношения для всех лиц, находящихся в сфере управле¬ния» . Если связывать управленческую деятельность с изданием актов управле¬ния, то ее исследование равнозначно исследованию актов управления, условий их действительности при наличии дефектов, возможности оспаривания в судах, при¬знанием их ничтожности и т. п. По немецкому праву акт управления должен от¬вечать следующим требованиям: соответствовать закону («легальность» акта); подпадать под юридический контроль судебных органов, независимых органов управления, издавших акт; соответствовать формальным требованиям, предъяв¬ляемым к актам управления; быть изданным органом управления в пределах его компетенции .

В германской административно-правовой теории и законодательстве сфор¬мулировано понятие органа управления, правомочного на издание актов управ¬ления. Оно содержится в п. 1 ст. 84, пп. 1-4 ст. 85, п. 3 ст. 87 Конституции ФРГ, ст. 978 Германского гражданского уложения. Согласно законодательству ФРГ органом управления признается всякое учреждение «публичного управления», наделенное соответствующими правомочиями. Органы управления в ФРГ при¬нято именовать «учреждениями», «службами», учреждениями «публичного права».

Для признания в качестве органа управления, полномочного на издание ак¬тов управления, учреждение должно обладать рядом признаков. Такими призна¬ками являются деятельность в качестве органа, снабженного государством власт¬ными функциями и обладающего необходимыми для функционирования элемен¬тами (чиновниками, служащими, необходимой материальной базой и пр.), а так¬же организационная самостоятельность учреждения. Далее, учреждение должно занимать определенное место в системе органов управления и иметь внутренний устав, изданный в установленном порядке. Отсутствие хотя бы одного из указан¬ных признаков лишает учреждение качества органа управления, управомоченного на издание юридических актов.

В административно-правовой литературе ФРГ установление ответственно¬сти органов управления и государства за свои действия (действия должностных лиц публичных учреждений) связывается с фактом осуществления ими публич¬ных, властных функций (hocheitliche Verwaltung). Этому учреждению, по мнению западногерманских административистов, противостоит администрация, лишен¬ная властных, публичных функций (nicht hocheitliche Verwaltung). За действия та¬ких учреждений государство не может нести ответственность. Немецкий юрист И. Юнг, характеризуя государственную администрацию, лишенную властных полномочий, отмечал, в частности, что она «проявляется там, где управление вы¬ступает в роли субъекта частного права», т. е. в роли «фискального управления». Органы администрации могут выступать в этой роли в гражданском обороте при приобретении имущества, как собственник, конкурирующий с частной фирмой, при распоряжении имуществом от имени государства и т. п. Отличительный при¬знак органа управления, выполняющего «публичные функции», состоит в том, что он выполняет их «как свою основную обязанность». В противном случае пра¬вовой статус органа администрации приравнивается к статусу субъекта граждан¬ского права, за юридические действия которого государство ответственности не несет.

Органы местного самоуправления и некоторые другие негосударственные учреждения (например, университеты), издавая акт управления, используют пре¬доставленное им право так называемой автономии, на основании которого они могут устанавливать нормы, носящие административно-правовой, т. е. обяза¬тельный характер. Такое право обычно основывается на уставах, статутах, авто¬номных положениях, изданных государством, которые предоставляют или допус¬кают возможность принятия данными учреждениями юридических актов.

Деятельность всех органов управления подразделяется на два вида: факти¬ческую и юридическую. Под фактической деятельностью понимают такую, кото¬рая не регламентируется правовыми нормами и которая прямо не вызывает пра¬вовых последствий. Юридическая деятельность является формой обнаружения государственной воли в границах закона в целях выполнения обязанностей пуб¬лично-правового характера. Не являются управленческими действия такие, которые имеют в виду не правовое регулирование, а только констатацию факта. Например, не является ак¬том управления акт о расследовании авиационной катастрофы . Не являются актами управления решения судебных органов, включая решения судов админи¬стративной юстиции, вынесенные по конкретным делам. Такие решения призна¬ются судебными актами, лишь констатирующими факт.

В юридической литературе ФРГ принято выделять процесс издания акта, т. е. совершения административного действия органом, как самостоятельный процесс, предшествующий вступлению акта в силу. Процесс издания акта - это процесс формирования воли органа управления, выступающего от лица государ¬ства. Он складывается из выяснения повода для издания (т. е. повода для совер¬шения действия), установления компетенции органа, издающего акт, и, наконец, опубликования акта со вступлением его в силу.

Так, поводом для издания акта (т. е. совершения органом действия) может служить жалоба заинтересованного физического или юридического лица, собы¬тие или факт, вызывающий необходимость нормативного урегулирования отно¬шений. Компетентность органов управления на издание акта основывается на разрешении, предоставляемом законом или актом вышестоящего органа издать акт по конкретному вопросу (так называемый «мандат» на издание или делегиро¬вание органу управления права на издание актов для регулирования каких-либо отношений).

Для регулирования порядка издания актов управления и возможности отли¬чить эту форму юридической деятельности от иной в ФРГ приняты специальные нормативные акты. 25 мая 1976 г. был издан Закон об административной проце¬дуре, неоднократно дополнявшийся . В этом Законе определяются формы изда¬ваемых органами управления актов, способы их опубликования и обеспечения действия, условия их действительности, способы исправления ошибок админист¬ративного производства, порядок изъятия административного акта с допущен¬ными ошибками и введения в действие исправленного акта.

По действующим правилам акт управления может быть издан как в пись¬менной, так и в устной форме или «каким-либо другим способом». Устному акту должна быть придана письменная форма, если он носит управомочивающий ха¬рактер и этого требует заинтересованное лицо. Акт, изданный в письменной фор¬ме, должен обладать признаками, позволяющими установить учреждение, а так¬же имя руководителя, его заместителя или лица, уполномоченного заверять этот акт.

Принятый в установленной форме акт для вступления в силу должен быть опубликован и вне учреждения, его издавшего. Предусматривается также «гарантийный» срок, в течение которого с актом могут познакомиться те, кому он адресован. Этот срок исчисляется с момента опубликования акта до вступле¬ния его в силу. Все акты правительства федерации, например, должны публико¬ваться в правительственном вестнике или собрании законов федерации. Прави¬тельственные распоряжения могут вступать в силу только спустя 14 дней после их опубликования, если иное не предусмотрено законом. По законодательству ФРГ для вступления в силу актов, изданных федеральными органами, необходима их публикация в установленном порядке и доставка на территорию их действия.

До опубликования акта в официальном издании его текст считается проек¬том, не порождающим правовых последствий. В том случае, если акт не имеет письменной формы и издан как устное предписание, он вступает в силу с момента его издания.

Более широкой является проблема доступа граждан к информации об из¬данных актах, т. е. информационной деятельности органов администрации. Гер¬манское право декларирует возможность для всех частных лиц получать инфор¬мацию у любого учреждения о всех имеющихся у него материалах, включая и акты управления индивидуального значения, не публикуемые обычно в офици¬альных изданиях.

5. Судебная система ФРГ

Особое место судов ФРГ в политической системе и механизме го¬сударственной власти отражается уже в том факте, что юстиция имеет здесь больший удельный вес в структуре политических уч¬реждений и повседневной практике общественной жизни. На один миллион жителей в ФРГ приходится более 200 судей (в Англии — 51, Италии — 101, Швеции — 100) Из средств, расходуемых на поддержание правопорядка, в ФРГ на суды расходуется примерно две трети, в то время как в других европейских странах примерно одна треть.

Еще более важны не количественные, а качественные характе¬ристики западногерманской юстиции. Желающие извлечь из ее ис¬тории уроки, полезные для развития демократических институтов, в том числе институтов правосудия, должны отдавать себе отчет в том, что именно суды являлись здесь важнейшим средством сдер¬живания демократических процессов и движений.

Первым по времени федеральным законом по вопросам судоуст¬ройства был Закон 1950 г. о восстановлении правового единства в сфере судоустройства, гражданского правосудия и уголовного про¬цесса. Закон преследовал цель очищения законодательства от сле¬дов нацизма и унификации судопроизводства, раздробленного до 1949 г. по оккупационным зонам. В нем была выражена важная принципиальная идея предпочтения реставрации судебных форм, существовавших до 1933 г., поиску и созданию новых структур. Эта идея в значительной мере определила все состояние судебной системы ФРГ.

Наиболее важный из законов, относящихся к этой проблемати¬ке,— Закон о судоустройстве 1877 г., действующий в редакции 1975 г. Он определяет некоторые общие начала