Административное право: сущность, нормы, субъекты

работу, делопроизводство, прием на работу, перемещение по службе, увольнение, дисциплинар¬ную ответственность, поощрение, материальнотехническое обеспече¬ние и т.п. Вся эта деятельность носит вспомогательный характер и регулируется нормами административного права.

В-третьих, к предмету административного права относится функ¬ционирование общегосударственного контроля, который осуществля¬ется на территории всей Российской Федерации от имени государства, будучи наделен государственно-властными полномочиями федерального характера. При этом контроль осуществляется в отношении всех государственных органов не только с точки зрения законности принимаемых актов и совершаемых действий, но и их целесообразности, чем коренным образом отличается от общего надзора органов прокуратуры. Меры, принимаемые общегосударственным контролем, носят дисциплинарный характер, включая отстранение нарушителей от работы (должности) и денежный начет. Ранее этот вид контроля имел различ¬ные названия — Рабоче-крестьянская инспекция, Министерство кон¬троля, партийно-государственный контроль, народный контроль. В последние годы он был упразднен. Однако государственная необходи¬мость в такого рода контроле очевидна и начинает воссоздаваться в виде Контрольного управления Администрации Президента РФ.

В-четвертых, предмет административного права охватывает и дея¬тельность судов и судей по рассмотрению дел об административных. правонарушениях. Дело в том, что, являясь органом правосудия, они тем не менее руководствуются нормами КоАП, что не может быть изъя¬то из предмета административного права. Возможно, эта сфера деятельности судов и судей со временем превратится в административную юстицию, суды будут называться административными, а судьи миро¬выми, единолично рассматривающими значительную категорию дел об административных правонарушениях.

В-пятых, к предмету административного права могут быть отнесе¬ны общественные отношения, возникающие в деятельности общест¬венных объединений, которым государство передало некоторые свои государственно-властные полномочия. Например, народным дружи¬нам переданы некоторые полномочия государственных правоохрани¬тельных органов в сфере охраны общественного порядка, и народные дружинники могут осуществлять задержание нарушителей, составлять протоколы (акты) о правонарушениях. Естественно, подобная деятель¬ность общественных объединений регулируется нормами администра¬тивного права.

Метод административного права, характеризующий способ регулирующего воздействия на общественные отношения, отличается рядом

особенностей. Он включает в себя иерархичность, т.е. выполнение

предписаний, приказов, требований, запретов вышестоящих органов

и должностных лиц нижестоящими. Этот метод может быть сопостав¬лен с методами гражданско-правового регулирования. Учет этих раз¬личий особенно необходим тогда, когда нормы административного и

гражданского права регулируют одну и ту же группу общественных

отношений (например, отношения в области разграничения государ¬ственной собственности, инвестиций, торговли регулируются и адми¬нистративным, и гражданским правом).

Для гражданско-правового регулирования характерно равенство сторон; отсюда широкое применение договорных форм. Администра¬тивно-правовой метод предполагает неравенство сторон: воля одной из них главенствует над волей другой стороны. Это имеет место во взаи¬моотношениях органов исполнительной власти и предприятий, учреж¬дений, организаций, органов исполнительной власти и граждан. В ад¬министративно-правовых отношениях одна сторона очень часто наде¬лена государственно-властными полномочиями по отношению ко вто¬рой стороне, именно она — первая сторона — принимает юридически обязательные решения, осуществляет государственный контроль за действиями другой, может в предусмотренных законом случаях при¬менить к ней принуждение. Хотя нередко вопрос решается по иници¬ативе второй стороны отношения (пример тому — заявление гражда¬нина о предоставлении жилой площади), но решение принимает имен¬но орган исполнительной власти. Вторая сторона не может отказаться от исполнения предписания органа, осуществляющего такую власть, и вправе лишь обжаловать его в компетентный государственный орган.

Данный метод предполагает состояние подчиненности воли одной стороны по отношению к воле другой, причем это состояние может быть достигнуто не только на добровольной, но и на принудительной основе. Этот метод предполагает возможность заставить подчиняться воле властвующего лица с использованием самых решительных мер, вплоть до применения оружия, например отражение посягательства на охраняемый объект. Метод административного права — это метод одностороннего властвования, например инспектор ГИБДД самостоя¬тельно привлекает к ответственности нарушителя правил дорожного движения. Этот метод характеризуется юридическим неравенством сто¬рон, например, руководитель и подчиненный, работник милиции и нарушитель общественного порядка. Объем их юридических полномо¬чий различен; с одной стороны, наличие всех прав и обязанностей, предусмотренных законом, для выполнения управленческих функций, с другой — преимущественно обязанность выполнить предъявляемые требования, понести наложенное дисциплинарное или администра¬тивное взыскание. Вместе с тем здесь необходимо подчеркнуть их ра¬венство перед законом, т.е. руководитель и подчиненный, работник ми¬лиции и нарушитель обладают определенными правами и несут соот¬ветствующие обязанности, в равной мере подлежащие безусловному выполнению.

Наконец, следует отметить и такую особенность метода админи¬стративного права, как безоговорочная, лишенная какой-либо диспозитивности обязательность выполнения установленных законом правил, норм, стандартов, требований, запретов и иных предписаний. Причем

эта обязательность может касаться всех граждан, например общеобязательность соблюдения правил поведения в общественных местах, правил перехода улиц, либо только специальных субъектов админи¬стративного права — водителей автомототранспорта, военнослужа¬щих, охотников, должностных лиц и т.д.

Итак, метод административного права можно определить как метод «власти и подчинения», приказа и исполнения. Данный метод адми¬нистративного права является приоритетным, преобладающим, но не единственным. Не все отношения в сфере исполнительной власти по¬строены по схеме «власть — подчинение», т.е. по вертикали.

В административном праве существует немало ситуаций, когда не¬обходимо регулировать возникающие так называемые горизонтальные общественные отношения, стороны которых находятся на одном ие¬рархическом уровне, например отношения между двумя министерст¬вами. Здесь отсутствует подчиненность, юридический статус характе¬ризуется полным равенством, и ни о каком одностороннем властвова¬нии не может быть и речи.

Вот тогда и возникает потребность в иных методах административ¬но-правового регулирования, в качестве которых выступают взаимо¬действие, согласование, координация, соглашение, административ¬ный договор и др.

2. Нормы административного права

Нормы административного права в Российской Федерации опре¬деляют порядок создания, реорганизации и упразднения органов ис¬полнительной власти, их перечень, цели и задачи их деятельности, компетенцию и другие стороны правового статуса этих органов, их структуру и процедуру деятельности. Распространяются они и на организацию местного самоуправления, и порядок взаимодействия его органов с органами государственной власти.

Нормы административного права устанавливают, кроме того, по¬рядок создания, реорганизации и упразднения управляемых объек¬тов — предприятий, учреждений и организаций и регулируют многие стороны их деятельности независимо от форм собственности, их вза¬имоотношения с органами государственной администрации. Нормы административного права закрепляют также порядок прогнозирова¬ния, планирования и ценообразования, распределения материальных ресурсов, регулирования заработной платы.

Конкретизируя и дополняя нормы конституционного права, нормы административного права определяют многие права и обязанности

граждан, механизм их реализации и защиты от нарушений. Нормы административного права участвуют в установлении правового статуса общественных объединений, органов общественности, регулируют государственную службу.

Административное право регулирует не только публичную управ¬ленческую деятельность, по и управляемую деятельность. Пример тому — правила дорожного движения, правила поведения в общест¬венных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, правила, регулирую¬щие преподавание в учебных заведениях, санитарные правила и т.д. Органы управления контролируют соблюдение этих правил и приме¬няют меры государственного принуждения за их нарушение.

Нормы административного права определяют, какие деяния (дей¬ствия или бездействие) являются административными правонаруше¬ниями, устанавливают виды и меры административной ответственности за их совершение, порядок производства по делам о таких правона¬рушениях.

В научной литературе высказывалось мнение, что административ¬ное право регулирует и общественное управление. В этом утверждении есть доля истины: государство иногда наделяет общественные объеди¬нения, органы общественности публичными полномочиями «внешне¬го» характера. Но в основном общественное управление регулируется не законодательством, а уставами общественных объединений.

Административное право не регулирует внутреннее управление в частных фирмах, ассоциациях, концернах и т.д. Их высшие органы сами устанавливают свои системы управления, свои порядки, которые, однако, не должны противоречить законодательству.

Органы исполнительной власти действуют на основе законов, но многие из них при этом обладают