Муниципальное право

Земское и городское самоуправление во второй половине XIX и начале XX века

В российском законодательстве вплоть до законода¬тельных актов Временного правительства 1917 года термин "местное самоуправление" почти не употреблялся. Тем не менее местное самоуправление в общепринятом смысле этого слова было введено в России в 1864 году после кре¬стьянской реформы 1861 года и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России. Все предыдущие по¬пытки установить в России местное управление на сколь¬ко-нибудь демократических началах (в том числе Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства крепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских при¬вилегий в общегражданские права, а крепостнические нра¬вы пропитывали всю общественную атмосферу, выращи¬вали и поддерживали бюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Но как только узы кре¬постной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 года, для многих ее участ¬ников и организаторов становилось ясным, что они послу¬жат началом обновления всего политического быта России, одним из первых шагов которого явится установление местного самоуправления.

Комиссия, созданная для подготовки реформы губерн¬ских и уездных учреждений, проектировала местное само¬управление, исходя первоначально из самых прогрессив¬ных демократических идей. В материалах комиссии со¬держится утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления, хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления), должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса, местного хозяйства губернии и уездов.

Комиссия заявляет далее, что участие двух различных по своему началу властей в управлении местными делами, как показывает опыт, не принесет полезных результатов. Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений, следует предоставить правитель¬ственной власти лишь надзор за законностью состояв¬шихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений за незаконные действия перед судом.

Члены комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских органов. Однако все эти и другие прогрессивные идеи на прак¬тике претерпели существенные изменения. Земские уч¬реждения, как и городские органы самоуправления, пред¬стали в Положении 1864 года о земских учреждениях и в Городовом положении 1870 года далеко не в том виде, как они первоначально планировались либеральными членами Комиссии.

Прежде всего самоуправление устанавливалось в гра¬ницах административно-территориальных единиц - уезда, губернии и, отдельно, города. Логично и демократично бы¬ло бы приблизить самоуправление к волости, основу кото¬рой составляла община сельских жителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сослов¬ной единицей. Поэтому самоуправление на первом дере¬венском всесословным уровне установлено было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтий¬ских губерниях. В Финляндии, например, учреждены были сельские и городские самоуправленческие всесословные общины, которые, впрочем, по замечанию некоторых госу-дарствоведов, были организованы по образцу шведских общин и регулировались Законом 1865 года, представляв¬шим собой даже в подробностях сколок со шведского об¬щинного устава 1862 года.

Далее, земские и городские самоуправленческие уч¬реждения были образованы наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему самоуправления. Все местное самоуправление ока¬залось поэтому проникнуто дуализмом, базирующемся на противопоставлении правительственного и земского начала.

Некоторые наши современные исследователи, ратую¬щие за использование в организации современного россий¬ского местного самоуправления земского опыта, видят в дуализме земства уникальность его организации, рассуж¬дая при этом о параллельности систем управления - госу¬дарственной и представительной, избираемой населением и ностальгируя по ней. Конечно, если бы обе системы управления, действуя рядом, не вмешивались в дела друг друга и придерживались строя взаимоотношений, в кото¬ром обеспечивалась самостоятельность действий каждого, то можно было бы говорить об открытии Россией еще од¬ной системы местного самоуправления, никем не испытан¬ной, но реальной и подходящей для заимствования без опасности для судьбы самоуправления. Но в том то и дело, что дуализм местного самоуправления сочетался с неже¬ланием царского правительства выпускать местное само¬управление из поля своего зрения. И если по положению 1868 года давление царских чиновников на земства и го¬родское управление ограничивалось, то позднее в период наступления реакции оно существенно усилилось. Уже Положение о земских учреждениях 1890 года и Городовое положение 1892 года существенно усилило бюрократиче¬ский надзор за выборными органами местного самоуправ¬ления. И когда мы говорим о достижениях земских учреж¬дений в организации народных школ, больниц, библиотек, то должны отметить, что все это делалось не благодаря "дуализму" земства, а вопреки ему, вопреки нажиму, ко¬торый постоянно испытывали земские учреждения со сто¬роны правительственных властей. И этот нажим не был спонтанным, он был запрограммирован в законодательных актах, посвященных сельскому и городскому местному са¬моуправлению. Так что с точки зрения организации местного самоуправления в России во второй половине XIX и начале XX веков, его опытом можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере есть моменты, интересные для нашей нынешней практики местного самоуправления).

Вряд ли можно применять сейчас систему выборов земских гласных (депутатов), основывавшуюся на делении выборщиков по сословиям и требовавшую для участия в выборах обладания определенным числом земельных деся¬тин и немалым другим недвижимым имуществом. По По¬ложению 1864 года выборы в уездные земские представи¬тельные учреждения проводились на трех избирательных съездах - уездных землевладельцев, городских избирате¬лей и выборных от сельских обществ. Губернские гласные избирались уездными земскими собраниями - то есть на двухстепенной основе.

Учрежденное Положением 1864 года деление выбор¬щиков по куриям, где немалое значение имел имуществен¬ный ценз, оказалось недостаточным для обеспечения пре¬имущественного участия в земских учреждениях дворян. Поэтому Положение 1890 года заменило эту группировку избирателей на другую - чисто сословную. Где бы и каким бы имуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах с избирателями одного с ним сословия. Вместо трех создавалось два избирательных собрания (одно из избирателей - дворян, потомственных и личных; другое из лиц, принадлежащих к одному из городских со¬стояний). Крестьяне избирали теперь гласных тоже от¬дельно, но не в избирательных собраниях, а на волостных сходах. Как и прежде, к избранию гласных крестьян при¬менялась система косвенных выборов. Они избирали не гласных, а кандидатов в гласные по одному от каждой во¬лости, но теперь гласные назначались губернатором из числа этих кандидатов. Искажение самого принципа вы¬борности при таком порядке очевидно. Смысл его в том, чтобы не допускать проникновения в состав гласных "неблагонадежных" крестьян.

Если в Положении 1864 года для избирательных съез¬дов крестьян была сделана оговорка о том, что они могут избирать и членов съезда уездных землевладельцев, и священнослужителей, то Положение 1890 г., стремясь по¬следовательно провести в организации земских выборов сословное начало, исключило эту оговорку. Крестьяне мог¬ли теперь избирать гласных только от крестьян. Запреще¬ние духовенству участвовать в избирательных съездах закон распространил на все христианские исповедания. Евреи вовсе не допускались к участию в земском предста¬вительстве.

Интересно с позиций сегодняшней практики выборов в органы местного самоуправления, что как в 1864, так и в 1890 году устанавливались общие ограничения для участия в выборах: лишались права участвовать в избирательных собраниях лично за себя или в качестве представителя, а равно права участвовать в избирательных съезда лица, "подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение права состояния, либо ис¬ключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похи¬щенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденно¬го или полученного через обман имущества и ростовщиче¬ство, когда они судейскими приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они были осво¬бождены от наказания за Давностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от долж¬ности - в течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего наказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высо¬чайшего повеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях, означенных выше, или влекущие за собой отрешение от должности; подверг¬шиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее, а из лиц, которых дела сего рода приведены уже к окончанию - все несостоятельные, кроме признанных не¬счастными; лишенные духовного сана или звания за поро¬ки, или исключенные из среды обществ и дворянских со¬браний по приговорам тех сословий, к которым они при¬надлежат; состоящие под негласным надзором полиции"1.

Такие ограничения не согласуются с нынешними зако¬нодательными установлениями о всеобщем избирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенности