Бюрократия как фактор влияния на функционирование государственной службы в России 1992-2002 г.г

профессиональный со­став государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по го­сударственным органам. Усиливается де­фицит государственных служащих в воз­расте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно происходит снижение пре­стижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Сохра­няется преобладание государственных служащих с непрофильным образовани­ем. Мужчины преобладают на должно­стях руководителей, а женщины — на должностях специалистов. Нехватка ква­лифицированных кадров сочетается с

____________

1Федеральная программа «Реформирования государственной службы РФ(2003 – 2005 годы)» // Российская газета. – 23.11.2002 – С.5.

на­личием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих. Поступление граждан на государственную службу и должностной (служеб­ный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Час­тая смена руководителей государствен­ных органов нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих.

Во многих случаях качество подготав­ливаемых документов является неудов­летворительным. Деятельность государственных органов недостаточно регла­ментирована и слабо контролируется со стороны гражданского общества. Утратили силу прежние нормы мора­ли и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников орга­нов государственной власти и управле­ния и ставшие барьеры на пути злоупо­треблений коррупции и произвола в этих органах. Пока еще не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации.

Не устранены недостатки в области подготовки кадров для гос.службы и профессионального развития гос.служащих. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимый уровень профподготовки государственных служащих.

3.Причины снижения качества работы государственного аппарата

В целом качество работы госаппарата снизилось, а хаотичность, неэффективность, а зачастую и контрпродуктивность его действий возросли. Помимо двойственности Закона, непосредственных причин тому несколько.

3.1 Вымывание квалификации и «пожилой» средний возраст работников

Произошло "вымывание квалификации". Лучшие кадры аппарат покинули, а адекватной замены им не и нашлось. Число вакансий, которые не удается заполнить, исчисляется в некоторых ведомствах сотнями. В то же время доля работников предпенсионного и пенсионного возрастов составляет в ряде министерств около половины персонала. Очень тревожен в этой связи социологически зафиксированный "фоновый провал" по группе работников среднего возраста со стажем работы 6—15 лет, т. е. наиболее перспективных ив тоже время уже достаточно опытных людей. "Зато" средний возраст работников перевалил в ряде министерств за 50 лет! Так, на начало 2002 года средний возраст государственных служащих, замещающих государствен­ные должности, составлял 40 лет. Нес­колько моложе кадровый состав в аппа­ратах федеральных судов и органов про­куратуры Российской Федерации (сред­ний возраст — 37 лет).

Лица пенсионного возраста среди го­сударственных служащих составляли 3.5 процента. Более 30 процентов государст­венных служащих в аппаратах законода­тельных и иных государственных органов имели возраст 50 лет и старше, из них ли­ца пенсионного возраста в этих органах составляли соответственно 11,1 процен­та и 6.9 процента.

Основная часть государственных слу­жащих в возрасте до 30 лет замещали го­сударственные должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей (соответственно 49.6 и 38,7 процента). Высшие и главные государственные должности категории «В» замещали 0,6 процента государственных служащих в возрасте до 30 лет.

Среди государственных служащих, замещающих высшие и главные государ­ственные должности категории «В», воз­растная группа до 30 лет наиболее широ­ко представлена 8 аппаратах федераль­ных судов и органов прокуратуры Россий­ской Федерации, где более трети государ­ственных служащих составляли лица этой возрастной группы.

Большинство лиц (29,9 процента), за­мещающих государственные должности, имели стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25 процентов — свыше 15 лет. В аппаратах органов за­конодательной власти стаж работы свы­ше 15 лет имели 42 процента лиц, замещающих государственные должности, в органах исполнительной власти, аппара­тах органов судебной власти и прокурату­ры — 24 процента, в других государствен­ных органах — 38 процентов,

Таким образом, в течение 10 лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих, замещающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следу­ющим поколением государственных слу­жащих, имеющих достаточный опыт ра­боты на государственной службе и необходимую квалификацию. Образовательный уровень государст­венных служащих характеризуется сле­дующим параметрами. На начало 2002 года доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73 процента. При этом 40 процентов госу­дарственных служащих имели высшее образование по специальностям эконо­мического и управленческого профиля, 22 процента — юридическое образова­ние, 18 процентов — высшее техническое образование. Для сравнения: на 1 января 1999 г. государственные служащие с выс­шим профессиональным образованием указанного профиля составляли соответ­ственно 35.4,19.8 и 21.2 процента

Сохраняется тенденция к увеличению числа государственных служащих, чье профессиональное образование не соот­ветствует квалификационным требова­ниям по замещаемой должности.

Так, не имеют профессионального об­разования 26,7 тыс. человек, или 4,6 про­цента от численности государственных служащих, замещающих должности, имеющие зачастую обеспечивающие функции1.

____________

1Федеральная программа «Реформирования государственной службы РФ(2003 – 2005 годы)» // Российская газета. – 23.11.2002 – С.5.

В настоящее время переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих осуществляются за счет средств федерального бюджета.

3.2Утрата норм административной морали

Утратили силу прежние нормы административной морали, составлявшие своего рода неформальным этический кодекс чиновника. Конечно, советская версия "кодекса" была крайне далека от совершенства. Чего стоили хотя бы нормы, поощрявшие конформизм, циничное двоедушие, показную верноподданность партийным бонзам и их указаниям. Но все же групповые нормы даже этого «ущербного» кодекса ставили барьеры на пути чиновничьих злоупотреблений и произвола. Прежде всего, этические воззрения как используемые принципы деятельности определяются ценностными представлениями человека о добре, справедливости, ответственности, которые и наделяют любые профессиональные намерения и поступки чиновников глубоко личностным, индивидуальным смыслом. Иными словами, этические воззрения, так или иначе, очеловечивают и персонализируют содержание управленческих целей.

В отдельных случаях именно этические соображения могут определять границы профессиональной деятельности чиновников, выражая тем самым органическое единство ценностных и ролевых ориентации (например, в случае отставок работников госаппарата, протестующих против произвола властей1). Как правило, на этических идеалах, воплощающих допустимые для индивида различия в понимании добродетелей, в большей степени сказывается влияние общественных стандартов и заблуждений, характерных для духовной атмосферы, типичных воззрений интеллектуальной среды, а также устойчивых ценностей, поддерживаемых политической элитой, занимающей верхнюю ступень в управ­ленческой пирамиде. Не вдаваясь

_____________

1Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // ОНС – 1995 - № 4 - С.48.

глубоко в проблему формирования нравствен­ных принципов и идеалов бюрократии, отметим только, что она, как и другие слои, неизбежно испытывает все последствия общего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и других духовных коллизий нашего времени. Колеблющееся государство, не обладая четкими политическими принципами, демонстрирует обществу нравственно обескураживающие действия и ком­промиссы, что, в конечном счете, мешает его гражданам утвердиться в спра­ведливости общечеловеческих и демократических приоритетов. Общество же, источником моральных переживаний которого является «рассерженный индивид», не только не противостоит вредным, разрушающим общественную мораль страстям, но зачастую поддерживает их, стимулируя критическое отношение, как к традиционным, так и к вновь предлагаемым людям ценностям.

3.3 Уменьшение подконтрольности аппарата

С исчезновением прежней "хозяйки" аппарата — КПСС — к сожалению, не произошло его поворота к обычному для демократических стран статусу "слуги общества" скорее между разными силами в течение нескольких лет шла борьба за роль его нового "хозяина". А это, разумеется, придало аппарату большую самостоятельность, меньшую подконтрольность, что в свою очередь стимулировало рост коррупции и позволило легализовать кастово-корпоративные интересы бюрократии. Говоря о чиновничестве, нельзя хотя бы кратко не затронуть тему коррупции. В общественном сознании эти два слова неразрывны, хотя это далеко не всегда справедливо. Особенно странно огульные инвективы в адрес всего чиновничества звучат в устах людей, находящихся во главе аппарата, что у нас не редкость.

Может