Административно-правовые нормы

функционально-компетенционными принципами разделения властей, как правило, нуждаются в опосредствовании их нормами административного (впрочем, не только!) пра¬ва. Государственно-правовая действительность наглядно подтвержда¬ет жизненность подобного, отработанного многолетней практикой, механизма соотношения административно-правовых норм, содер¬жащихся в законодательных актах и устанавливаемых субъектами исполнительности власти (например, механизм проведения в жизнь российского законодательства о приватизации, борьбе с моно¬полизмом, об охране окружающей природной среды и т.п.).

Административное нормотворчество, однако, не может быть беспредельным, хотя, как показывает практика, подобная тенденция проявлялась с различной интенсивностью в процессе развития отечественной системы государственного управления. В связи с этим обра¬щают на себя внимание весьма показательные моменты, относящиеся к содержанию и порядку формирования административно-правовых норм,

Во-первых, длительный период времени законодательная (представительная) власть действовала формально, в силу чего она практически подменялась исполнительной властью. В результате большинство административно-правовых норм создавалось не законо¬дательным путем, а органами государственного управления общей компетенции. Дело, в конце концов, дошло до того, что в состав дейст¬вующего законодательства, вопреки Конституции, стали включать и постановления Правительства, т.е. исполнительная власть по существу превращалась в составную часть законодательного процесса. В за¬конодательном регулировании многих общественных отношений на наблюдались многочисленные пробелы, которые «заполнялись» обилием правительственных и исполкомовских нормативных актов, не всегда соответствующих букве и духу закона. В дальнейшем пассивность законодателя сменилась бурной законотворческой активностью, когда законы стали приниматься «пакетами». Как следствие этого — множество противоречивых и нескоординированных, а потому ч не работа¬ющих законов, как правило, не содержащих административно-правовых норм прямого действия, нестабильность законодательною мате¬риала, «война законов», наконец, откровенное «вторжение» законода¬теля в сферу исполнительства вопреки провозглашенным принципам разделения властей. Подобные явления охватывали вею систему госу¬дарственно-правовой организации сверху донизу, что и привело в ко¬нечном счете к конституционному кризису.

Во-вторых, чрезвычайное развитие получило административное нормотворчество отраслевого характера, следствием чего стало обилие ведомственных административно-правовых норм, нередко расходящихся с требованиями законности и правопорядка, т.е. вообще не опирающихся на законодательство.

Указанные негативные явления стали преодолеваться по существу лишь в последние годы. Конституция Российской Федерации 1993 года призвана упорядочить соотношение различных элементов ме¬ханизма правоустановления, включая и порядок формирования под законных административно-правовых норм. Необходимо, однако, учитывать, что несмотря на то, что для исполнительной власти главное не правотворчество, а правоприменение, лишить субъекты этой ветви власти определенного объема правоустановительных полно¬мочий было бы не оправданным. Но для этого требуется четкое и не¬двусмысленное решение вопроса о границах и объеме компетенции субъектов исполнительной власти по самостоятельному, но непремен¬но подзаконному, установлению административно-правовых норм. Пока эта задача последовательно не решена. Придание представи¬тельным органам власти всех субъектов Российской Федерации зако¬нодательных функций в значительной степени усложняет ее решение. Между тем сильная исполнительная власть, потребность в которой за¬креплена в новой российской Конституции, объективно требует своего «оснащения» четко выраженными правоустановительными полно¬мочиями. Это особенно важно в современных условиях, когда все большее число объектов различного назначения утрачивает государст¬венный характер, и, соответственно, воздействовать на их работу рас¬порядительным путем (прямое предписание) не представляется воз¬можным. На смену ему приходят иные средства упорядочивающего воздействия, в числе которых существенна роль именно админист¬ративного нормотворчества, целью которого является установление и обеспечение должного функционирования указанных объектов различной формы собственности.

Достижению такой цели может способствовать следующее. Преж¬де всего административно-правовые нормы общего характера должны иметь, как правило, законодательную форму своего выражения. Пос¬кольку же полностью решить данную задачу подобным путем не реально, постольку соответствующие субъекты исполнительной власти наделяются полномочиями по созданию таких норм в случаях, когда:

а) соответствующий законодательный акт прямо предусматривает таковую возможность. Например, Водным кодексом Российской Феде¬рации предусматривается, что Правительство Российской Федерации устанавливает порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использо¬вания и охраны водных ресурсов;

б) определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция включает его правоустановительные полномочия, при¬чем не в виде простой констатации, а в конкретном выражении (на¬пример, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нор¬мативные акты). Пока данная проблема практически четко не реша¬ется,

Например, в Положении о Государственном комитете Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, утвержденном Правительством Российской Федерации 28 октября 1995 года, предусмотрено, что данный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать в пределах своей компетенции в соответствии с действующим законодательством нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами испол¬нительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями и учреждениями2 . Компетенция же этого органа определяется настолько различными формулировками, что определить границы его нормотворческой деятельности весьма затруднительно;

в) исполнительное (административное) нормотворчество исполь¬зуется преимущественно в целях внутрисистемного регулирования, т.е. в интересах внутренней организации механизма исполнительной власти (государственного управления);

г) используется механизм «делегированного» законодательства, т.е. законодатель передает тому или иному субъекту исполнительной власти соответствующие правоустановительные полномочия, в обыч¬ных условиях относящиеся к исключительной компетенции законода¬теля. Этот институт у нас не развит, но его перспективное значение очевидно.

Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непрямого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с однов¬ременным определением объема необходимых для этот подзаконных нормотворческих полномочий.

Относительно ведомственного административного нормотворчества, весьма до сих пор развитого и нередко далекого от соответствия требованиям законности, тенденция такова: ограничение возможности установления ведомствами общеобязательных административно - правовых норм; делегирование такого рода полномочий в отдель¬ных случаях со стороны субъектов исполнительной власти, наделен¬ных общей компетенцией. Так, Правительство Российской Федерации приняло 10 февраля 1994 года специальное постановление «О де¬легировании полномочий Правительства Российской федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собствен¬ности».

Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмерно расширять сферу административного нормотворчества. С другой стороны, столь же необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках закон¬ности и государственной дисциплины.

Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной власти (государственного управления). В качестве примера можно назвать нормы, содержащиеся в Законе о Правительстве Российской Федерации, в Указе Президента Российской фе¬дерации от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры феде¬ральных органов исполнительной власти», в положениях о федеральных министерствах и т.п. Объясняется данная особенность тем, что на характер административно-правовых норм оказывают определяющее влияние природа и социальное назначение государственно-управленческой деятельности. Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-правового регулиро¬вания по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следовательно, рассчитаны в „ значительной степени на регулирование организации и функционирования аппарата государст-венного управления.

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведе¬ны к чисто «аппаратным». Роль этих норм значительно более многооб¬разна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления «живет» не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседнев¬но связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми иными сторо¬нами, действующими в сфере государственного управления, либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются в виду различного рода государственные по своему характеру образо¬вания (предприятия, корпорации, учреждения и т.п.), а во втором — негосударственные образования политического, социально-культур¬ного, коммерческого типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане.

Следовательно, регулирующее воздействие административно-правовых