Консульские должностные лица. Их привилегии и иммунитеты

от¬личаются широким разнообразием в трактовке дан¬ного вопроса.

2. Консульские должностные лица, как правило, наделяются служебным (функциональным) иммуни¬тетом, а универсального подхода к этой проблеме вообще не существует. Поэтому на практике реше¬ние указанных вопросов нередко вызывает разногла¬сия и конфликтные ситуации между направляющим государством и страной пребывания, чего по возмож¬ности следует избегать.

3. Документы показывают, что существует ши¬рокое разнообразие в предоставлении иммунитетов и привилегий консульским должностным лицам разных стран.

Иммунитеты и привилегии административно - технического и обслуживающего персонала консульств

Важность исследования вопросов об иммунитетах и привилегиях административно- технического и об¬служивающего персонала консульств объясняется двумя обстоятельствами:

— в первую очередь тем, что значительную часть работников консульского учреждения составляют именно эти категории;

— во вторую очередь тем, что данная проблема остается сегодня неизученной.

Необходимость распространения иммунитетов и привилегий на указанную категорию лиц в том или ином объеме объясняется тем, что в силу специфики выполняемых функций некоторые члены административно- технического персонала, например шифро¬вальщики, делопроизводители, секретари-референты и др. осведомлены в вопросах секретного характе¬ра даже в большей степени, чем отдельные консуль¬ские должностные лица. Арест и иные принудитель¬ные меры в отношении них могут серьезно дезорга¬низовать деятельность консульского учреждения и нанести значительный ущерб аккредитующему госу¬дарству.

В то же время предоставление иммунитетов административно-техническому и обслуживающему персоналу консульств означает освобождение от ме¬стной юрисдикции весьма многочисленной группы иностранных граждан. Это затрагивает финансовые интересы страны пребывания (освобождение от на¬логов и таможенных пошлин), а также интересы обеспечения правопорядка и государственной (наци¬ональной) безопасности (освобождение от уголовной юрисдикции).

Исходя из вышеуказанных обстоятельств, в Кон¬венции 1963 г. было закреплено компромиссное по¬ложение: "... консульские служащие не подлежат юрисдикции судебных или административных орга¬нов государства пребывания в отношении действий, совершаемых ими при выполнении консульских фун¬кций" (ст. 43).

Таким образом, многосторонняя Конвенция 1963 г. предоставила административно-техническому персо¬налу, т. е. консульским служащим, объем иммунитетов, почти равный иммунитетам консульских долж¬ностных лиц. То есть их иммунитеты и привилегии носят функциональный (служебный) характер и рас¬пространяются только на действия, совершаемые консульскими служащими при исполнении своих фун¬кциональных обязанностей.

Но, говоря об иммунитетах, этой статьей Кон¬венции ограничиваться невозможно. Дело в том, что в ст. 72 сказано:

"... при применении положений настоящей Конвен¬ции страна пребывания не должна проводить диск¬риминации между государствами, однако не счита¬ется, что имеет место дискриминация, если страна пребывания применяет какое-либо из положений на¬стоящей Конвенции ограничительно, ввиду ограни¬чительного применения этого положения к его кон¬сульским учреждениям в представляемом государстве или если по обычаю или по соглашению государства предоставляют друг другу режим, более благоприят¬ный, чем тот, который требуется положениями настоящей Конвенции...".

Это положение, по сути, привело к тому, что иммунитеты и привилегии, как консульских должнос¬тных лиц, так и консульских служащих и работников обслуживающего персонала разных стран в одном и том же государстве пребывания значительно отли¬чаются друг от друга, что отражено в двусторонних консульских конвенциях.

Двусторонние консульские конвенции не едины даже в делении работников консульских учреждений на категории, не говоря уже о разнице в предостав¬ляемых иммунитетах и привилегиях. Рассмотрим эти вопросы более подробно на примере договоров.

Так, Венская конвенция 1963 г. делит работников консуль¬ского учреждения на три категории: консульские дол¬жностные лица, консульские служащие и обслужи¬вающий персонал. Конвенции же России с Монголи¬ей, КНДР, США, Великобританией, Финляндией, Японией, Швецией, Норвегией, Мали и др. подраз¬деляют работников консульского учреждения на две категории: консульские должностные лица и сотруд¬ники консульского учреждения. То есть в них не про¬водится разницы, например, между иммунитетами шифровальщика и садовника.

Особо выделяется из этой системы деления Кон¬венция России с ФРГ, в которой к консульским дол¬жностным лицам отнесены секретари и референты (см. п. 26 ст. 5), а к сотрудникам консульства — сотруд¬ники канцелярии, переводчики, машинистки, стено¬графистки, бухгалтеры, заведующие хозяйством, шо¬феры и другой обслуживающий персонал (см. п. 3 ст. 5). Таким образом, изначально, даже при делении на категории в конвенциях закладывается тенденция к предоставле¬нию различных иммунитетов лицам, занимающим одну и ту же должность в разных консульствах.

Как видим, предусмотренное Конвенцией 1963 г. деление персонала консульского учреждения на три категории носит весьма условный характер, о чем сви¬детельствуют рассмотренные двусторонние конвен¬ции. Включение в ту или иную категорию конкрет¬ных сотрудников консульств относится исключитель¬но к компетенции аккредитующего государства и не регулируется нормами международного права. Пози¬ции же аккредитующих стран по этому вопросу да¬леко не однозначны и нередко противоречат позици¬ям государств пребывания.

Грани между различными категориями персона¬ла весьма неопределенны, что наглядно иллюстри¬руют приведенные выше примеры. Это может быть связано с интересами обеспечения режима безопас¬ности в консульском учреждении, а также с тем, что аккредитующее государство при назначении кон¬кретных сотрудников может быть не заинтересовано в публичном определении их функциональных обя¬занностей. На практике это приводит к тому, что представляющее государство, определяя сотрудни¬ков в консульские учреждения, не указывает, на какие должности они назначаются, а иногда даже не уточняет, к какой категории относится тот или иной сотрудник.

Заключение двусторонних конвенций, в которых определяется статус административно-технического и обслуживающего персонала приводит к множествен¬ности подходов.

Анализ иммунитетов и привилегий, предостав¬ляемых административно-техническому и обслужи¬вающему персоналу консульских учреждений разных стран, показывает, что они сильно разнятся между собой. Так, административно-техническому и обслу¬живающему персоналу консульств Беларуси и Польши в России можно передвигаться по всей стране, а та¬кому же персоналу Японии, Монголии, Италии, Лит¬вы, Франции — только в пределах своего консульс¬кого округа. Тогда как этой же категории лиц из ФРГ, Китая, Великобритании, КНДР, Швеции, Норвегии, США самостоятельно, без глав консульств или кон¬сульских должностных лиц, передвигаться нельзя не только по стране, но даже в пределах их консульс¬кого округа.

Что касается иммунитетов от юрисдикции стра¬ны пребывания, то можно сказать, что административно-технический и обслуживающий персонал кон¬сульств Японии, Норвегии, США, Франции, Польши не подлежит юрисдикции судебных или администра¬тивных органов в отношении действий, совершаемых им при выполнении своих функциональных обязан¬ностей. При этом данная категория лиц, а также чле¬ны их семей из Японии и США пользуются иммуни¬тетом от уголовной юрисдикции и во внеслужебной деятельности, а на сотрудников и членов их семей из Норвегии, Франции, Польши этот иммунитет не рас¬пространяется.

Служебным иммунитетом наделен административно-технический персонал итальянского консульства, но он не распространяется на обслуживающий пер¬сонал. И совершенно особое место в системе иммунитетов занимают сотрудники административно- технического и обслуживающего персонала, а также члены их семей из консульств Великобритании, Фин¬ляндии, Монголии, КНДР — их иммунитеты прирав¬нены к дипломатическим. Что касается этой же кате¬гории лиц из консульств Китая, ФРГ, Швеции, Бе¬ларуси и Литвы, то их иммунитеты в конвенциях вообще не определены.

Отличие мы увидим при рассмотрении иммунитетов жилых помещений и личного имущества. Здесь особое положение занимает консульство КНДР. Жи¬лые помещения его административно - технического и обслуживающего персонала неприкосновенны, и само консульство, средства передвижения пользуются иммунитетом от обыска, ареста и реквизиции нарав¬не с дипломатическими.

Статус неприкосновенности имеют жилые поме¬щения сотрудников административно - технического и обслуживающего персонала консульства Монголии, в Конвенции ничего не сказано о его средствах пе¬редвижения. В польском консульстве неприкосновен¬ны жилые помещения административно - технического персонала и не имеют иммунитетов помещения об¬служивающего персонала. Жилые помещения административно - технического и обслуживающего персо¬нала консульства ФРГ освобождены только от всех налогов, но не наделены статусом неприкосновенно¬сти. Что касается остальных стран, их двусторонних конвенций с Россией, следует констатировать, что неприкосновенность жилых помещений и средств пе¬редвижения рассматриваемой категории лиц никак в них не регламентирована.

Различия имеются и в таможенных иммунитетах. Освобождены от таможенных пошлин наравне с административно - техническим персоналом посольств со¬трудники и члены их семей консульств Монголии, Китая, Швеции, Норвегии, Финляндии, США, и дан¬ная категория лиц из КНДР — даже от досмотра на таможне. Тогда как административно - технический пер¬сонал (без обслуживающего) консульств Италии, Франции, Литвы, Беларуси освобожден от таможен¬ных