А.Ф. Козлов Прокурорский надзор в РФ

ими законов не может реализоваться изолированно от них. Прокурор участвует в об¬суждении вопросов на заседаниях, проверяет законность выносимых решений. То же самое следует сказать и в отношении судов, которые правомочны рассматривать уголовные и граж¬данские дела и выносить по ним приговоры, решения в отсут¬ствие прокурора, тогда как последний не может выполнять свои функции без участия в судебном разбирательстве, проверки за¬конности и обоснованности приговоров, решений и т.д. Эта связь настолько тесна, что надзорные действия часто входят в общую совокупность действий, совершаемых тем или иным государственным органом, и составляют неотъемлемую часть ад¬министративного, уголовного, гражданского процессов. Так же и надзорные отношения являются составной частью отноше¬ний, складывающихся при выполнении тем или иным органом возложенных на него функций.

Имеется еще один аргумент в пользу признания надзорных действий прокурора частью деятельности органов государствен¬ной власти и управления. Согласно действующему законода¬тельству прокурор, как правило, не вправе самостоятельно устранять установленные им нарушения законности, привлекать виновных лиц к ответственности и восстанавливать нарушен¬ные права и охраняемые законом интересы граждан, организа¬ций, государства. В соответствии со своим правовым положе¬нием он обращается к компетентным органам с требованием или предложением о принятии необходимых мер. Таким образом, он возбуждает деятельность этих органов и принимает в ней активное участие.

Представим себе, что правительство области вынесло неза¬конное решение. Прокурор приносит на него протест, который поддерживает потом на заседании, становясь участником пос¬леднего. Или прокурор предъявляет в суде иск и поддерживает его при рассмотрении дела. В гражданском судопроизводстве он — лицо, участвующее в деле, все его надзорные действия яв¬ляются процессуальными и входят в качестве составной части в это производство. Но даже когда прокурор самостоятельно устраняет нарушение законности, его действия также составля¬ют неотъемлемую часть деятельности органа, принявшего незаконное постановление. Например, расследование преступлений. Здесь действия прокурора по отмене или изменению незаконного акта включаются в производство дознания или предварительного следствия.

Иными словами, вид надзорных отношений зависит от вида деятельности соответствующих органов, процесса, в котором она протекает, и складывающихся при этом отношений. Можно выделить по крайней мере четыре вида процессуальных отношений, участником которых является прокурор: администра¬тивно-процессуальные, уголовно-процессуальные, гражданские процессуальные, уголовно-исполнительные.

Первый вид складывается при осуществлении общего надзо¬ра, т. е. надзора за исполнением законов органами исполнитель¬ной власти, управления, контроля и т. д. Их деятельность протекает в рамках административного процесса, и все возни¬кающие в нем отношения, в том числе надзорные, являются административно-процессуальными.

Второй вид — отношения, возникающие при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания, предвари¬тельного следствия, а также при участии прокурора в рассмот¬рении судами уголовных дел. Расследование и рассмотрение уголовных дел происходит в рамках уголовного процесса, и от¬ношения, складывающиеся в нем, являются уголовно-процессу¬альными.

Третий вид — гражданские процессуальные отношения, воз¬никающие при рассмотрении судами гражданских дел. Их ак¬тивный участник — прокурор.

Четвертый вид отношений формируется при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и ли¬шения свободы.

Из всего изложенного следует, что осуществление прокурор¬ского надзора регламентируется различными отраслями права: административным, уголовно-процессуальным, гражданским про¬цессуальным, уголовно-исполнительным.

Признание прокурорского надзора самостоятельной отраслью обосновывалось также наличием единого общесоюзного норма¬тивного акта, регулирующего деятельность прокуратуры. Но данный довод совершенно неприемлем. Наличие одного (пусть даже развернутого) нормативного акта не говорит об отдельной отрасли права. Он является лишь источником права, причем различных его отраслей. Например, Верховным Советом РФ был принят Закон об образовании от 10 июля 1992 г. Но разве можно говорить о появлении целой отрасли образовательного нрава, если содержащиеся в нем нормы относятся и к админи¬стративному, и к финансовому, и к семейному праву. Главное свидетельство наличия отрасли права — единство предмета ре¬гулирования и внутренне единая совокупность норм права.

Отсутствие оснований для признания норм, регулирующих прокурорский надзор, самостоятельной отраслью права, видимо, побудило С.С. Алексеева отнести их к разряду «комплексной специализированной отрасли права» . Комплексные отрасли — образования, конечно, искусственные. В них условно объединя¬ются родственные институты различных отраслей права, тогда как последние не претерпевают никаких изменений. С.С. Алек¬сеев также считал нормы прокурорского надзора подотраслью государственного, административного права .

Разумеется, часть норм, регулирующих надзорные отноше¬ния, входит в административное право (нормы, регламентирующие участие прокурора в административном процессе, производстве по делам об административных правонарушениях). Но ни при каких обстоятельствах в данную отрасль невозможно вместить нормы, регулирующие осуществление надзора за испол¬нением законов органами дознания и предварительного следст¬вия, впрочем, как и другие нормы, касающиеся иных направле¬ний деятельности прокуратуры. Что же касается государствен¬ного (конституционного) права, то оно имеет отношение ко всем видам органов государства и влияет на организацию, правовое положение судов, органов власти, управления, прокуратуры. На отношения, которые складываются при выполнении возложен¬ных на них функций, регулируются различными отраслями права .

Можно выделить по крайней мере четыре группы норм, ре¬гулирующих осуществление прокурорского надзора.

Первая — нормы административного права, регламентирую¬щие осуществление общего надзора.

Вторая — нормы уголовно-процессуального права. Они регули¬руют выполнение надзорных функций в двух отраслях: при осуществлении надзора за исполнением законов органами до¬знания и предварительного следствия и надзора за законностью рассмотрения в судах уголовных дел.

Третья — нормы гражданского процессуального права. Их на¬значение — регулирование прокурорского надзора за законностью рассмотрения в судах гражданских дел. В известном смысле та¬кое подразделение правовых норм нашло отражение в п. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре Российской Федерации: «Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, опре¬деляются процессуальным законодательством Российской Феде¬рации». Аналогичное указание содержится и в п. 1 ст. 30 того же закона относительно полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.

Четвертая группа — нормы уголовно-исполнительного права. Ими регулируется осуществление надзора за соблюдением за¬конности в местах ограничения и лишения свободы.

Источники, в которых содержатся перечисленные нормы пра¬ва, также различны. Они составляют правовую основу органи¬зации и деятельности прокуратуры. Строго говоря, источника¬ми права могут быть только законы, принятые высшими законодательными органами, каковыми в недавнем прошлом явля¬лись Верховные Советы СССР и РСФСР. Многие принятые ими законы не отменены и продолжают действовать в настоя¬щее время, а потому их регулирующая роль оказывает влияние на осуществление прокурорского надзора. В современных усло¬виях высшим законодательным органом РФ является Федераль¬ное Собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Прокуратура им подотчетна, и потому они полномочны регламентировать ее деятельность. Как уже гово¬рилось выше, к осуществлению прокурорского надзора имеет отношение и Президент РФ, который подписывает законы и придает им юридическую силу.

Прежде всего, к источникам права, регулирующим осущест¬вление прокурорского надзора, следует отнести Конституцию РФ. Она принята не Федеральным Собранием, а всенародным голосованием, что особенно важно для признания ее верховен¬ства. Содержащиеся в ней установления имеют отношение ко всем государственным органам, в том числе к прокуратуре. В ст. 129 Конституции РФ определен порядок формирования прокурорской системы, а в п. 5 этой статьи содержится указание на то, что полномочия, организация, порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.

Ко времени принятия Конституции РФ действовал Закон о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г., при¬нятый Верховным Советом РФ и подписанный Президентом РФ. Позднее в закон были внесены важные изменения и дополне¬ния. В итоге Федеральным Собранием 17 ноября 1995 г. при¬нят новый Закон о прокуратуре Российской Федерации, в ко¬тором содержатся три вида правовых норм, определяющих ор¬ганизацию прокурорских органов, направления их деятельности и меры социальной защиты прокурорских работников. Право¬выми основами прокурорского надзора могут быть также конституции республик, входящих в состав РФ, уставы краев, областей.

Множество правовых предписаний, регулирующих отноше¬ния прокуроров с различными субъектами, содержатся почти во всех кодексах РФ. Но среди них особо можно выделить те, ко¬торые связаны с отдельными направлениями деятельности прокуратуры.

Так, в Кодексе об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ) подробно излагаются полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 230). Прокурор