А.Ф. Козлов Прокурорский надзор в РФ

Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922г. государственная прокуратура учреж¬далась в составе Народного комиссариата юстиции , а народ¬ный комиссар юстиции одновременно являлся прокурором республики (ст. 3). Имело место не подчинение прокуратуры Наркомату юстиции, а совмещение двух высших должностей одним должностным лицом. Такое совмещение означало, что народный комиссар юстиции, являясь одновременно прокурором республики, руководил судебными и прокурорскими орга¬нами. Можно привести и другие примеры из истории России. В царствование Александра I генерал-прокурор был своеобраз¬ным верховным визирем: ему подчинились и полиция, и юстиция, и финансы. Кроме того, он имел во всех департаментах подчиненных ему прокуроров, надзиравших за исполнением законов . В связи с проводившейся во второй половине XIX в. судебной реформой произошли изменения и в правовом поло¬жении прокуратуры. Генерал-прокурор утратил свои полномо¬чия по управлению полицией и финансовыми органами, оста¬ваясь министром юстиции. В системе прокуратуры появилось два вида прокурорских должностей. Первый — прокуроры, осу¬ществляющие надзор за исполнением законов судами, а вто¬рой — прокуроры, осуществляющие общий надзор. Генерал-прокурор надзирал за соблюдением законности в сенате, обер-прокуроры выполняли аналогичные функции в департаментах, губернские прокуроры соответственно наделялись полномочиями в отно¬шении губернских органов власти и управления. В судебных палатах и окружных судах были учреждены специальные должности прокуроров, в обязанность которых входило обеспе¬чение законности при отправлении правосудия по уголовным и гражданским делам, а при судах — должность следователя . Соответственно и надзор за расследованием преступлений осуществлялся состоящими при судах прокурорами. Прокура¬тура первых лет советской власти во многом копировала указанную прокурорскую систему, правда, делая упор на со¬блюдение законности местными органами власти.

При определении правового положения прокуратуры в на¬стоящее время нужно исходить из реально сложившейся в стра¬не обстановки. Она характеризуется неупорядоченностью, неуре¬гулированностью рыночных отношений, ростом преступности, постоянным увеличением числа правонарушений, причиняющих огромный материальный и моральный вред государству, обще¬ству. При этих условиях прокурорский надзор призван стать эффективным и действенным способом борьбы с нарушениями законности, что несовместимо с выполнением каких-либо управ¬ленческих функций. Прокуратура должна представлять собой систему органов, обособленную от Министерства юстиции, судов и т.д. С точки зрения теории разделения властей прокурорский надзор организационно тяготеет не к судебной, а к законодатель¬ной власти, поскольку его основная задача — обеспечение исполнения законов.

§ 2. Содержание прокурорского надзора, его характеристика

Прокурорский надзор — специфический вид государственной деятельности, характеризующийся единством и внутренней однородностью. Между тем идея единства прокурорского над¬зора не нашла четкого выражения в Законе о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноябри 1995 г., где деятельность прокуроров подразделяется на два вида: надзорную и ненадзорную. Основанием для такого вывода служат наименования двух его разделов: третьего — «Прокурорский надзор» и четверто¬го — «Участие прокурора в рассмотрении дел судами». Из этого следует, что участие прокурора и рассмотрении судами уголов¬ных и гражданских дел не является деятельностью надзорной. Спрашивается, каковы же тогда ее природа и содержание? Исходя из своего назначения прокуратура не может выполнять иных функций, кроме надзорных. Если это так, то прокуроры вообще не должны участвовать и осуществлении правосудия.

Подобная неопределенность в известной мере обусловлена проводимой судебной реформой, суть которой заключается в по¬вышении роди судов, обеспечении полной их независимости от каких-либо органов, организаций. Прокурорский надзор за ис¬полнением законов в уголовном и гражданском судопроизвод¬стве стал отвергаться потому, что он якобы представляет собой посягательство на самостоятельность судей. Е.А. Смоленцев утверждает: «При разбирательстве дела в суде никаким правом надзора за его деятельностью прокурор не может быть наделен» . Аналогичное суждение высказано и В. Степанковым: «...суд — вершина пирамиды правовой системы. Прокурор только уча¬стник процесса, пользующийся правом принесения протеста» . Данная точка зрения и предопределила позицию законодателя, нашедшую выражение в Законе о прокуратуре Российской Фе¬дерации.

Безусловно, суды при исполнении положенных на них функций должны обладать полной самостоятельностью и ника¬кое вмешательство в их деятельность недопустимо. Но это не означает исключения прокурорского надзора за исполнением законов в уголовном и гражданском судопроизводствах. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных и граждан¬ских дел необходимо для борьбы с нарушениями законности гражданами, предприятиями, учреждениями, организациями, органами государственной власти, местного самоуправления. Уголовные и гражданские дела в судах возбуждаются вследствие совершения преступлений или иных правонарушений, и за¬дача прокурора принять при помощи суда меры по их устране¬нию, восстановлению нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц. Следовательно, участие прокурора при рассмотрении уголовных дел в судах есть деятельность надзорная и иной быть не может. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов перечисленными субъектами, что неизбежно перерастает в надзор за исполнени¬ем законов самими судами. Борясь с нарушениями законности, совершаемыми гражданами, учреждениями, предприятиями, ор¬ганизациями, прокурор вынужден надзирать за принимаемыми судом мерами по их устранению.

Как показывает практика, многие выносимые судами приго¬воры, решения, определения, к сожалению, оказываются неза¬конными и необоснованными. И прокуроры реагируют на них. Предоставление им полномочий на принесение протестов уже является доказательством того, что и деятельность судов входит в сферу прокурорского надзора. Это не является, однако, пося¬гательством на независимость судей, которые при рассмотрении уголовных и гражданских дел действуют на основе своего внут¬реннего убеждения, правосознания, руководствуясь требования¬ми норм права. Прокурорский надзор обеспечивает подчинение судей законам во имя строгого их исполнения, что является одной из гарантий соблюдения законности в уголовном и граж¬данском судопроизводствах.

Следует особо отметить, что прокурор по отношению к су¬дам никакой властью не располагает, решающим голосом ни по одному вопросу не обладает. Он, как и другие участники процесса, воздействует на формирование внутреннего судейско¬го убеждения по рассматриваемому делу высказыванием и ар¬гументацией своего мнения. Допускаемые судами различные нарушения законности по инициативе прокурора устраняются ими же или вышестоящими судами. Надзор за соблюдением законности реализуется не только после вынесения судебных приговоров, решений, определений, но и в процессе рассмотре¬ния судами уголовных и гражданских дел. Как показывает практика, судьи до принятия заключительных правовых актов допускают правонарушения, которые устанавливаются, например, в стадии судебного разбирательства. Иногда принимаются к производству неподведомственные или неподсудные судам гражданские дела; не привлекаются к участию все заинтересо¬ванные лица, неправильно определяется их процессуально-правовое положение; не всегда обеспечиваются переводчиками подсудимые, не владеющие языком, на котором ведется судо¬производство по уголовным делам; не выясняется время вруче¬ния подсудимым обвинительных заключений и др. Прокуроры обязаны принимать меры по устранению подобных правонарушений, дабы обеспечить законность вынесения судебных ре¬шений, приговоров.

Прокурорский надзор – это деятельность по наблюдению за строгим и точным соблюдением законов, осуществляемая от имени государства специально уполномоченными на то органа¬ми прокуратуры . Она складывается из совокупности связан¬ных между собой различных действий, основную часть которых составляет осуществление прокурором надзора за соблюдением законности, а также действия самих правонарушителей, потер¬певших, граждан, дающих информацию об известных им нарушениях законности, и иные действия. По своему целевому назначению эта деятельность может быть подразделена на две части: выявление нарушений законности и реагирование на них.

Надзор за исполнением законов всегда начинается с провер¬ки соблюдения их различными субъектами. Проверка наибо¬лее сложная и трудная часть деятельности прокурора, ибо правонарушители часто тщательно и порой весьма квалифици¬рованно уничтожают следы своих противоправных деяний, скрываются сами, угрожают лицам, располагающим соответст¬вующими сведениями. По содержанию проверка исполнения законов — своеобразный аналог расследования.

Деятельность по выявлению правонарушений обычно начи¬нается со сбора прокурором фактических данных о них. На основе исследования и осмысления последних устанавливаются негативные, антисоциальные факты, в результате правовой оцен¬ки которых выявляются нарушения законности. Очень важно четко определить все связанные с правонарушением правовые последствия: размер причиненного вреда, характер ответствен¬ности и т.д. Подлежат обязательному выявлению виновные лица, потерпевшие, а также причины и условия, способствовав¬шие совершению данных нарушений законности.

Не менее важна и вторая часть надзорной деятельности — реагирование на нарушения законности и обусловившие их обстоятельства. Ни одно правонарушение не должно оставать¬ся без надлежащего воздействия со стороны прокуратуры. Только при этом условии возможно реальное укрепление законности в нашем государстве. Реагирование осуществляется двумя способами.