А.Ф. Козлов Прокурорский надзор в РФ

Первый — непосредственное устранение нарушений закон¬ности самим прокурором. Такой прием используется при осуществлении надзора за исполнением законов органами до¬знания и предварительного следствия. Выявив какое-либо неза¬конное постановление следователя или инспектора по дозна¬нию, прокурор своим постановлением отменяет его.

Второй способ реагирования — обращение прокурора к соот¬ветствующим компетентным органам, должностным лицам с требованием о принятии необходимых мер по устранению нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств. На¬пример, признав незаконным постановление главы администра¬ции района, города, прокурор направляет ему протест с требо¬ванием об отмене либо изменении указанного акта. При этом очень важно обеспечить реальный результат принимаемых мер. Данный способ — основная форма реагирования в надзорной практике.

Между тем не всякое нарушение законности может быть устранено. Например, до сих пор не изжиты случаи пропуска сроков рассмотрения жалоб, заявлений о совершенных или го¬товящихся преступлениях. Но реагирование на эти факты обязательно. Оно может выражаться в привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности, предупреждении их о недопустимости подобных нарушений в будущем.

Иногда в литературе выделяется и третья часть прокурор¬ского надзора — предупреждение правонарушений . Действи¬тельно, профилактическая функция свойственна прокурорскому надзору, и прокуроры обязаны принимать действенные меры по предотвращению нарушений законности, что нормализует процесс исполнения законов. Выраженная в них государственная воля добровольно реализуется соответствующими субъектами. Но предупреждение правонарушений средствами прокурорско¬го надзора не образует отдельной части последнего и характер¬но для деятельности как по выявлению нарушений законности, так и реагированию на них.

При проведении проверок исполнении законов причины и условия, способствующие совершению правонарушений, вы¬являются именно в целях профилактики других нарушений за¬конности. Даже при установлении одного правонарушения на¬лицо профилактическая функция, оказывающая сдерживающее влияние на поведение того или иного субъекта, что особенно ярко проявляется во второй части прокурорского надзора. При¬нимая меры по устранению правонарушений и сопутствующих им обстоятельств, прокурор тем самым предупреждает их со¬вершение в последующем.

Прокурорский надзор – деятельность государства, осущест¬вляемая специально созданными им прокурорским органами. Принимая законы, государство заинтересовано в их строгом и точном исполнении всеми гражданами, учреждениями, пред¬приятиями, организациями. В реальности нормативных актов отражается реальность самой власти. В связи с этим государст¬во вынуждено выполнять специфически надзорную функцию.

Природа прокурорского надзора по-разному отделяется в дей¬ствующем законодательстве. В Конституции РСФСР 1978 г. он именовался высшим надзором. В ст. 176 прямо указывалось, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляется Генеральным прокурором и подчинен¬ными ему прокурорами. Казалось бы, точно так же он должен быть представлен и в Законе о прокуратуре Российской Феде¬рации от 17 января 1992 г. Но здесь он трактуется иначе. В со¬ответствии с его ст. 1 прокуратура в РФ осуществляет просто надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Следовало бы привести данный закон в соответствие с Консти¬туцией, но произошло обратное. Из Основного Закона было убрано слово «высший», в новой же Конституции вообще не определены функции прокуратуры, в чем, думается, проявилась тенденция к умалению роли прокурорского надзора.

В настоящее время обнаружилось стремление к его повыше¬нию. В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. говорится, что прокурорские органы осу¬ществляют надзор за исполнением законов от имени РФ (ст. 1). Безусловно, в определенной степени такое указание повышает авторитет прокуратуры, в результате расширения полномочий она способна проявлять большую мобильность в укреплении законности и правопорядка в стране. Например, прокуратура имеет право надзирать за исполнением законов законодатель¬ными и исполнительными органами субъектов РФ.

Вместе с тем эта установка не конкретизирует правовое по¬ложение прокуратуры и ее надзорные функции. Строго говоря, каждый государственный орган действует от имени государст¬ва, которое наделяет его соответствующими полномочиями. Известно, что суды, рассматривая уголовные и гражданские дела, выносят приговоры, решения от имени РФ, другие же органы действуют от собственного имени, поскольку их постановления, распоряжения, приказы не оглашаются публично.

По-разному трактуется природа прокурорского надзора и в ли¬тературе. Широкое распространение в свое время получила точка зрения, согласно которой прокурорский надзор — высший надзор в стране, ибо осуществляется от имени государства, от лица высшего органа государственной власти — Верховного Со¬вета . Это суждение подверглось критике как не отражающее сущности прокурорского надзора. В. М. Савицкий пишет: «На¬именование прокурорского надзора высшим противоречит соотношению функций прокуратуры и функции конституционного надзора (контроля), выполняемой высшим органом государст¬венной власти СССР» . Аналогичной позиции придерживается Г.И. Петров.

Но вряд ли правильно отвергать прокурорский надзор как "высшую форму надзорной деятельности, противопоставляя его другим высшим видам надзора или контроля, которых может быть несколько и где прокурорский надзор — одна из разновидностей. Полномочиями на осуществление надзора за испол¬нением законов должны располагать сами законодательные ор¬ганы. По Конституции РФ это Государственная Дума и Совет Федерации, входящие в состав Федерального Собрания (пп. 1,3 ст. 105). Но их возможности по обеспечению законности фак¬тически ограничены, поэтому создаются специальные органы, которые должны надзирать за исполнением принимаемых ими законов. Таким органом является прокуратура. Она осуществляет свою деятельность не просто от имени государства, а высше¬го органа государственной власти - Федерального Собрания. Прокурорский надзор — особая правовая служба данного органа, и каждый прокурор — его представитель. Учреждая проку¬ратуру, Федеральное Собрание наделяет надзорными полномо¬чиями Генерального прокурора России.

Осуществление этих полномочий налагает своеобразный от¬печаток на содержание прокурорского надзора – высшей специ¬фической формы надзорной деятельности. К организации про¬куратуры и надлежащему осуществлению надзора имеет отно¬шение и Президент РФ. Он представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора Российской Федерации, а также вносит предложение об освобождении от должности, если последний не справляется с обязанностями (п. «е» ст. 83). Как глава государства Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), им подписываются и обнародуются федеральные за¬коны (п. 2 ст. 107). В силу своего правового положения Прези¬дент должен обеспечивать соблюдение законности, ибо только при этом условии он может гарантировать, права и свободы граждан. Следовательно, прокурорский надзор должен осущест¬вляться и от имени Президента. Есть мнение, что прокуратура — правовой механизм реализации полномочий именно Президен¬та , что не совсем правильно, поскольку она выступает также правовым механизмом реализации полномочий Федерального Собрания.

Таким образом, прокурорский надзор осуществляется от име¬ни двух высших органов государственной илист Российской Федерации: Федерального Собрания и Президента и по своей природе является высшим надзором ни исполнением законов. Прокуратура же представляет собой особую правовую службу данных органов.

Исторически прокуратура и возникла именно как орган вер¬ховной власти. Впервые она была создана по Франции и 1302 г. по ордонансу короля Филиппа IV. Её основное назначение состояло в том, чтобы представлять интересы короля, а проку¬роры назывались «людьми короля», По словам М.И. Веретенникова, генерал-прокурор «являлся в точном, полном смысле слова глазами короля, через посредство которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма» . Примерно с той же целью по указу Петра I от 12 января 1722 г. была создана и прокуратура в России. В специально разработанном документе о должности генерал-прокурора гово¬рилось: «...сей чин, яко наше око и стряпчий в делах государ¬ственных...» .

Прокуратура создавалась как представитель императорской, т. е. высшей, власти и осуществляла от ее имени постоянный контроль, или надзор, за действиями государственных органов с. точки зрения соответствия их законам . После Октябрьской революции в России прокуратура возникла как орган, уполно¬моченный центральной властью на осуществление от ее имени надзора за исполнением издаваемых ею законов. В том же качестве, с определенными изменениями, она осуществляет высший надзор за исполнением законов и в настоящее время. В известной степени прокурорский надзор осуществляется и от имени законодательных органов субъектов РФ. Принимая за¬коны, они заинтересованы в их реализации, а прокуратура над¬зирает за их исполнением, хотя никаких поручений ей не дается. В соответствии с п. 1 ст. 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной влас¬ти субъектов РФ. Эти органы дают согласие на назначение тех кандидатур, которым они доверяют, и как бы поручают им над¬зирать за исполнением издаваемых законов.

Прокурорский надзор выполняет три функции. Первая — законноохранительная. Она выражается в охране законов от нарушений и представляет собой охрану права в объективном смысле. Вторая — правоохранительная, или правозащитная.