А.Ф. Козлов Прокурорский надзор в РФ

Российской Федерации (п. 2 ст. 1) обозначена еще одна цель: защита охраняемых законом интересов общества и государства, от посягательств на которые страдает экономика и иные сферы жизни общества, а значит и каждый конкретный гражданин.

Особую опасность представляет экономическая преступ¬ность. Непродуманное форсирование перехода от одного соци¬ально-экономического строя к другому породило множество нарушений законности при приватизации государственного имущества. Предприятия приватизировались по необоснованно низким ценам, вследствие чего государство понесло большие убытки, произошло «бегство капитала» за границу. По эксперт¬ным оценкам в течение последних пяти лет за границей осело 150—200 млрд дол. США , которые могли быть положены в нашу экономику, в производство. Наряду с экономическими преступле¬ниями социально опасна и контрабанда за рубеж стратегически важных товаров, ибо валютная выручка не поступает в бюджет государства. Известно, например, что 20% добытой нефти выво¬зится неконтролируемым путем в различные страны, а по¬лученные деньги используются для приобретения предметов роскоши . По телевидению сообщалось, что рыбаки Приморья продают выловленную рыбу предпринимателям ним из Южной Ко¬реи и Вьетнама, присваивая вырученные деньги.

Весьма существенным посягательством на охраняемые зако¬ном интересы государства и общества является нарушение на¬логового законодательства. Налоги – основной источник дохо¬дов государственного бюджета, средства которого используются на финансирование промышленности, сельского хозяйства, на выплату заработной платы, пенсий, пособий. Но руководители различных коммерческих организаций, граждане-предприни¬матели зачастую уклоняются от уплаты налогов. После того, некоторые «деловые» люди занимаются предпринимательской деятельностью без лицензий, тем самым скрывая спои доходы. В этих случаях прокуратура обязана принимать эффективные меры по защите охраняемых законом публичных интересов государства и общества, привлекать виновных лиц к ответст¬венности. Публичные интересы нарушаются также законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, прини¬мающими незаконные правовые акты. Добиваясь их отмены или изменения, прокуратура защищает интересы как России, так и ее субъектов. В соответствии с п. 4 ст. 74 Конституции РФ субъектам федерации предоставляются исключительные полно¬мочия, осуществляя которые, они могут принимать норматив¬ные акты, отчасти противоречащие российскому законодатель¬ству. И тем не менее прокуратура защищает и их интересы.

В п. 1 ст. 2 Закона о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. было определено: прокуратура должна защищать права и интересы национально-государственных, ад¬министративно-территориальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления. В Законе о проку¬ратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. данное указание отсутствует, хотя реально такая цель сущест¬вует. Нарушения законности могут касаться округов, городов, регионов, а также функционирующих в них учреждений, пред¬приятий, организаций. Принимая меры по устранению наруше¬ний, прокуроры восстанавливают права и охраняемые законом интересы данных субъектов.

Прежде всего защите от посягательств подлежат права и охраняемые законом интересы государственных учреждений, предприятий, организаций, поскольку они в большей степени отражают интересы государства и общества в целом. Но не мо¬гут игнорироваться и иные образования, например, фермерские хозяйства, акционерные общества, арендные предприятия, поли¬тические организации и движения. Субъективные права подле¬жат прокурорской защите независимо от их принадлежности.

В Законе о прокуратуре Республики Казахстан предусмотре¬на задача правового воспитания граждан, должностных лиц. При осуществлении надзора за исполнением законов прокуро¬ры должны способствовать повышению правосознания и право¬вой культуры населения.

Перечисленные цели и задачи прокуратуры являются общи¬ми, ибо они относятся к осуществлению прокурорского надзора в целом и реализуются во всех его проявлениях. Но существу¬ют еще и специальные цели и задачи, стоящие перед прокуро¬рами при осуществлении ими надзорной деятельности по конкретному направлению. Эти задачи можно именовать отрас¬левыми. В Законе о прокуратуре Российской Федерации они прямо не сформулированы, но их реальность сомнению не подлежит. В названном законе каждое направление начинается с изложения предмета надзора, где указываются основные по¬ложения, на которых должно быть сосредоточено внимание прокуроров при осуществлении того или иного рода надзорной деятельности.

Отраслевые задачи закреплены и в Законе о прокуратуре Республики Казахстан. Так, его ст. 37 называется «Содержание и задачи общего надзора». Внимание прокуроров при осуще¬ствлении прокурорского надзора должно быть сосредоточено на том, чтобы акты органов государственного и хозяйственного управления соответствовали законодательству республики, что¬бы никто необоснованно не подвергался административному и дисциплинарному преследованию и т. д.

Отраслевые задачи каждого направлении надзорной деятель¬ности излагались ранее в Законе о прокуратуре СССР. И это было оправданно, ибо таким образом концентрировалось внима¬ние прокуроров на важнейших аспектах каждой отрасли надзора.

Отраслевые цели и задачи изучаются и курсе «Прокурорский надзор» с учетом особенностей каждого направления деятель¬ности прокуратуры.

§ 4. Соотношение прокурорского надзора с другими видами надзора и контроля

Прокурорский надзор не единственный способ обеспечения законности в нашем государстве. В тех же целях реализуются и другие формы надзора и контроля. Строго говоря, все органы правового государства обязаны бороться с правонарушениями и применять действенные меры по их устранению и предупреж¬дению. Чтобы выяснить специфику прокурорского надзора и его роль в укреплении законности, необходимо сравнить его с другими видами надзора и контроля. Положение осложняется тем, что термины «надзор» и «контроль» но существу тождест¬венны: и тот и другой толкуются как «наблюдение с целью проверки» . Безусловно, смысловое сходство имеется. И не случайно при осуществлении надзора или контроля часто соверша¬ются однотипные действия — проверки деятельности различных учреждений, предприятий, организаций, граждан в целях уста¬новления каких-либо недостатков, нарушений законности. При этом как бы утрачивается различие в применении данной терминологии.

В литературе прокуратура иногда рассматривается как ор¬ган контроля. Например, Е.В. Шорина утверждает, что в си¬стеме органов контроля особое место занимает прокуратура . С.А. Авакьян и Г.В. Барабашев включают прокурорский надзор в так называемый общий контроль . Наблюдается и другая крайность, когда все виды контрольной деятельности именуют¬ся надзором. А.В. Мицкевич утверждает, что надзор помимо прокуратуры осуществляется судом, другими правоохранитель¬ными органами, органами управления, общественными органи¬зациями . И.Е. Фербер деятельность всех органов государст¬венной власти по обеспечению законности именует надзором за соблюдением законов . Сходство терминологии, однако, не означает единства надзорной и контрольной деятельности. Они различны по содержанию, имеют свои особенности.

Как правильно отметила О.Ю. Шубина, понятие контроля шире понятия надзора . Контроль, как правило, осуществляется вышестоящими органами по отношению к нижестоящим и ос¬новывается на власти и подчинении. Обычно вышестоящий орган руководит подчиненными ему учреждениями, предпри¬ятиями, организациями, поручая им различные задания, прове¬ряя точность их выполнения. Контроль таким образом становится элементом руководства, управления определенными про¬цессами, происходящими в том или ином регионе. Например, Законом Российской Федерации о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации от 5 марта 1992 г. на администрацию возложена обязанность обес¬печивать выполнение законодательства РФ, решений краевого, областного Совета, осуществлять контроль за их соблюдением на территории края, области (ст. 64) .

Контроль характеризуется еще одной особенностью. Реали¬зующие его должностное лицо, орган вправе не только выяв¬лять различные недостатки, нарушения законности, но и непо¬средственно устранять их. Контроль касается и качества рабо¬ты, выполняемой подчиненными органами, учреждениями, предприятиями, организациями.

Главная особенность надзора — строго определенная спе¬циализация. В качестве его предмета предстает не вся деятель¬ность поднадзорных субъектов, а только какое-либо её направ¬ление, аспект. Иными словами, надзор — это своеобразный специализированный контроль, но в отличие от последнего он, как правило, не строится на отношениях власти и подчинения. Орган, выполняющий надзорные функции, установив различ¬ные недостатки, нарушения законности, часто сам не уполномо¬чен их устранить и обращается к компетентным органам влас¬ти, управления, должностным лицам с требованиями о приня¬тии необходимых мер. В этом отношении типичен прокурор¬ский надзор, предназначенный только для борьбы с правонару¬шениями в целях обеспечения строгого и точного исполнения законов. При его осуществлении проверяется не работа учреж¬дений, предприятий, организаций, а лишь исполнение ими пра¬вовых предписаний. И согласно общему правилу устранением установленного прокурором правонарушения по его требова¬нию занимается компетентный орган или уполномоченное на то должностное лицо.

По правовой природе формы контроля и надзора можно подразделить на высшие и обычные (все остальные). Высшей формой контроля является контроль Конституционного Суда. Он распространяется на все органы законодательной и исполнительной власти РФ и входящих в ее состав субъектов. Кон¬ституционный Суд рассматривает