А.Ф. Козлов Прокурорский надзор в РФ

реформе следственного аппарата прокуратура не должна быть лишена полномочий по проведению предварительного след¬ствия, ибо расследование уголовных дел — деятельность надзор¬ная и иной быть не может.

Как известно, прокурорский надзор заключается в выявле¬нии и устранении любых нарушений законности, наиболее социально опасными из которых являются преступления. Борь¬ба с ними приобретает особую форму — форму расследования. Прокуроры не только надзирают за исполнением законов ор¬ганами дознания, предварительного следствия, но и сами производят расследование уголовных дел.

Третий вид государственных органов, также оказавших вли¬яние на формирование отрасли прокурорского надзора,— кара¬тельные, исполняющие определяемые судами уголовные нака¬зания. Исполнение — сложная и длящаяся годами деятельность специальных государственных учреждений, в которых содер¬жатся лица с различными антисоциальными отклонениями. Все это обусловило специфику осуществления надзора за соблюде¬нием законности в местах отбытия уголовных наказаний. Перед прокурором стоят две основные задачи. Первая — обеспечить реальность исполнения наказаний. С точки зрения повышения эффективности борьбы с преступностью необходимо, чтобы каждый осужденный находился в соответствующем учрежде¬нии, трудился, соблюдал установленный порядок, проявлял дисциплинированность и т. д. Вторая задача — охранять непри¬косновенность личности, предоставленные осужденным права.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. данная отрасль именуется надзором за исполнением законов администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрацией мест содержа¬ния задержанных и заключенных под стражу. Ее можно имено¬вать проще: надзор за соблюдением законности в местах огра¬ничения и лишения свободы. Предметом данной отрасли явля¬ется исполнение законов не только администрацией органов и учреждений, но и самими осужденными, допускающими мно¬жество нарушений законности вплоть до преступлений. К этой отрасли организационно тяготеет надзор за соблюдением законности в изоляторах временного содержания и следственных изоляторах, являющихся также учреждениями лишения свободы. Специфика данной отрасли в значительной мере определя¬ется целями уголовного наказания: исправление и перевоспита¬ние осужденных в духе честного отношения к труду, исполнения законов, соблюдения правил общения людей. Прокурорский надзор призван активно способствовать реализации указанных целей, поскольку именно ими обусловлена активная властность надзора за соблюдением законности в местах лишения и ог¬раничения свободы.

Четвертым видом государственных органов являются суды. Прокуроры обращаются к ним с требованиями о принятии необходимых мер и в Законе о прокуратуре Российской Федера¬ции выделено специальное направление, именуемое «Участие прокурора в рассмотрении дел судами», которое, думается, не совсем определенно. Прокурор может и не участвовать в рас¬смотрении дел судом, но уполномочен проверять законность вынесенного приговора, решения и при несоответствии их дей¬ствующему законодательству приносить протесты в вышестоя¬щий суд. Проверка и опротестование — деятельность надзорная. При проведении проверки предметом надзора выступают не только заключительные акты правосудия, но и все процессуаль¬ные действия, предшествующие их вынесению, в том числе надзор осуществляется и за деятельностью судов.

Прокуроры нередко лично участвуют в рассмотрении дел судом и при разбирательстве обязаны реагировать на различ¬ные нарушения законности. Но отметим, что в отношении су¬дов прокурор ни властью не располагает, ни решающего голоса ни по одному вопросу не имеет, а потому правильнее данное направление именовать надзором за законностью рассмотрения дел судами.

Вместе с тем и данное определение не совсем верно. Правосудие — деятельность неоднородная и подразделяется на два вида: но уголовным и по гражданским делам, им должны соответствовать и два вида надзорной деятельности прокуратуры: надзор за законностью рассмотрения в судах уголовных дел и надзор за законностью рассмотрения в судах гражданских дел, представляющие собой самостоятельные отрасли прокурорского надзора. Одна отрасль реализуется в уголовном судопроизводстве, другая — в гражданском процессе.

В литературе в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры выделяется участие прокурора в арбит¬ражном процессе . Так же можно выделить еще одно направле¬ние: участие прокурора в рассмотрении судами административ¬ных дел. Безусловно, у каждого имеются свои особенности, но ввиду сравнительно небольшого объема работы прокуратуры в данной сфере нецелесообразно выделять указанные направле¬ния ее деятельности. Участие в арбитражном процессе следует присоединить к надзору за законностью рассмотрения в судах гражданских дел, а надзор за законностью рассмотрения адми¬нистративных дел отнести к надзору за законностью рассмот¬рения судами уголовных дел.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. впервые выделено еще одно направление — «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Это вызвано необходимостью усиления борьбы с участившими¬ся посягательствами на права и охраняемые законом интересы граждан, но, думается, выделение такого направления не оправ¬данно. Оно не может осуществляться самостоятельно, обособ¬ленно от других отраслей прокурорского надзора, ибо как бы растворяется в них. Защита прав и свобод человека и граж¬данина реализуется во всех отраслях прокурорского надзора: и в общем надзоре, и в надзоре за исполнением законов орга¬нами дознания и предварительного следствия, и в надзоре за законностью рассмотрения судами уголовных и гражданских дел, и при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы.

Против этого можно было бы возразить, сославшись на гл. 2 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в которой специ¬ально регулируется надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. И если есть специальная глава, то должна существовать и самостоятельная отрасль прокурорского надзора. Но такой вывод представляется формальным.

Во-первых, по данному закону прокуратура осуществляет надзор не за соблюдением прав и свобод человека и граждани¬на, а за исполнением законов (ст. 1). При выявлении наруше¬ний законности прокуроры должны не только их устранять, но и восстанавливать нарушенные права и охраняемые законом интересы граждан и других субъектов.

Таким образом, защита прав и свобод человека и граждани¬на реализуется прокурорами при осуществлении надзора за ис¬полнением законов. Следовательно, специальной отрасли по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не существует. Можно лишь говорить о специальной правоза¬щитной функции прокурорского надзора, которая реализуется во всех его отраслях.

Во-вторых, гл. 2 разд. III Закона о прокуратуре Российской Федерации, по существу, дублирует гл. 1 того же раздела, по¬священную первой отрасли прокурорского надзора. В ней ука¬зываются те же субъекты, за исполнением законов которыми осуществляется надзор. В ст. 27 гл. 2 говорится, что прокуроры используют предусмотренные ст. 22 закона полномочия, кото¬рые предоставлены им для осуществления общего надзора. Это еще раз подтверждает отсутствие специальной отрасли по над¬зору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, ибо при наличии таковой были бы выделены и специальные отрас¬левые полномочия.

Вторая группа направлений — комплексные образования, они прямо не указаны в Законе о прокуратуре Российской Фе¬дерации, производны от отраслей, формируются из их элемен¬тов и представляют собой связь последних во взаимодействии. Эти направления группируются по видам нарушений законно¬сти в целях усиления борьбы с ними, которая не ограничивает¬ся рамками одной отрасли, а включает в себя и другие направле¬ния деятельности прокуратуры. Нередко борьба с определенны¬ми видами правонарушений начинается с одной деятельности, продолжается в другой, третьей... Например, при проведении общенадзорной проверки выявляется хищение государственной или муниципальной собственности. Возбуждается уголовное дело и осуществляется надзор за его расследованием. Предва¬рительное следствие закончено, и дело передается в суд. Во время судебного разбирательства прокурор поддерживает государственное обвинение, а после вступления приговора в законную силу осуществляет надзор за исполнением уголовного наказания.

При определении рассматриваемых направлений обычно учитываются два условия: распространенность соответствующего вида нарушений законности и существенность причиняемого ими вреда. Выделение указанных направлений — способ привлечения внимания прокуроров к усилению борьбы с правона¬рушениями, при проведении которой происходит межотраслевая координация деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка.

При определении таких направлений необходимо учитывать состояние законности в стране в целом, в областях, краях, рес¬публиках и даже в отдельных городах и районах. Иначе говоря, в зависимости от обстановки, складывающейся в стране и в от¬дельных регионах, они могут быть общероссийскими, областны¬ми, краевыми, республиканскими, городскими, районными. По тем или иным данным необходимо выяснить виды совершаемых нарушений, место и время их совершения, степень соци¬альной опасности и т.д.

В современных условиях можно выделить несколько направ¬лений анализируемой группы.

Первое — надзор за исполнением законов в сфере экономики. Соблюдение законности в данной сфере — основа прогрессив¬ного развития общества. Но именно в ней совершается множе¬ство посягательств на государственную и муниципальную собственность: осуществляется незаконная приватизация предпри¬ятий