История возникновения и развития российской прокуратуры

При Петре I Россия окончательно превратилась в чиновничье-дворянскую монархию с неограниченной властью им¬ператора. Ломался привычный, устоявшийся веками образ жизни; претерпевали коренные изменения все основные го¬сударственные структуры — Петр Великий твердой и уве¬ренной рукой насаждал новые, необычные для Российского государства органы, которые день ото дня укреплялись и набирали силу. Боярскую думу сменил Правительствую¬щий сенат; приказы сохранились лишь частично, уступив место так называемым коллегиям. С организацией Святей¬шего синода император добился полного подчинения церк¬ви своей власти. Создавались регулярная армия и полиция, преобразовывалось местное управление. Существенно обнов¬лялось и российское законодательство — в первой половине XVIII века в год в среднем издавалось по 160 указов.

Выдающаяся заслуга Петра I заключается и в том, что он впервые в России создал органы, специально предназначен¬ные для контроля и надзора за соблюдением законов. Внача¬ле это был институт фискалов, а затем — прокуратура.

22 февраля 1711 года был издан указ о Правительствую¬щем сенате: «Определили быть для отлучек наших Прави¬тельствующий сенат для управления». Сенат учреждался в качестве коллегиального органа. В него входили первона¬чально десять высших сановников России — сподвижников Петра I: граф И.А. Мусин-Пушкин, князь П.Голицын, М.Долгорукий и др. Функции Сената тогда не были четко определены. Впоследствии он стал решать вопросы финан¬сов, управления различными отраслями хозяйства, правосу¬дия и т.п. Сенат стал высшим управленческим и судебным органом. Сюда направляли со всей России на окончательное рассмотрение и решение многие дела. Только император мог пересмотреть «приговор» или определение Сената.

Указами от 2 и 5 марта 1711 года учреждалась долж¬ность фискалов. Обер-фискал состоял при Сенате, но назна¬чался непосредственно государем. Фискалы образовывались при всех центральных и местных органах: коллегиях, кан¬целяриях, судах и др. В их основную обязанность входило «тайно проведывать, доносить и обличать» о всех наруше¬ниях закона, злоупотреблениях и воровстве и всем прочем, что «во вред государственному интересу может быть». С этой целью они принимали «доносы» от частных лиц, имели право входить в присутственные места, требовать для просмотра дела и документы, и объяснения чиновников.

Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фис¬кальной службы множество недостатков. Пользуясь весьма широкими полномочиями и не чувствуя должной ответст¬венности, многие фискалы не прочь были поживиться за счет тех мест, при которых они состояли, погрязнув в лихо¬имстве и злоупотреблениях. Их стали почти открыто нена¬видеть, так что само слово «фискал» люди относили к та¬ким же бранным, как, например, «шпион», «доноситель».

Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправда¬лись не полностью. Кроме того, оставался без контроля и присмотра высшей государственный орган — Правительст¬вующий сенат. Правда, иногда император поручал контро¬лировать сенатскую деятельность своим наиболее доверен¬ным лицам, таким, как генерал-ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным офицерам гвардии. Но эти функции они выполняли временно, эпизодически, что не удовлетворяло Петра I.

Император понимал, что нужно создать новое учрежде¬ние, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими госу¬дарственными учреждениями. Таким органом стала проку¬ратура.

12 января 1722 года оказалось знаменательной датой в истории Российского государства. В тот день царь подписал указ, направленный на улучшение деятельности всех орга¬нов государства. В нем определялись обязанности сенаторов, предписывалось присутствовать президентам некоторых коллегий в Сенате, устанавливалась ревизион-коллегия и учреждались при Сенате должности генерал-прокурора, ре¬кетмейстера, экзекутора и герольдмейстера. Петр предло¬жил представить ему кандидатов на эти должности.

В отношении прокуратуры в указе отмечалось: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут ра¬портовать генерал-прокурору». Спустя несколько дней были установлены должности прокуроров при надворных судах.

В этом же указе Петр писал: «Ныне ни в чем так надле¬жит трудиться, чтобы выбрать и мне представить кандида¬тов на вышеписанные чины, а буде за краткостью времени всех нельзя, то чтобы в президенты коллегий и в генерал и обер-прокуроры выбрать; что необходимая есть нужда до наступающего карнавала учинить, дабы потом исправиться в делах было можно; в сии чины дается воля выбирать изо всяких чинов, а особливо в прокуроры, понеже дело нужное есть».

Из этого указа видно, какое важное значение Петр при¬давал новой должности прокурора как блюстителя законов, хотя функции прокуроров тогда еще не вполне сложились.

Однако и того срока, который он установил, Петр не стал дожидаться — слишком большие надежды он возлагал на должность генерал-прокурора. Поэтому уже 18 января 1722 года он назначает на должность генерал-прокурора Павла Ивановича Ягужинского.

По отзывам современников, Ягужинский был видный мужчина, с лицом неправильным, но выразительным и жи¬вым, со свободным обхождением, капризный и самолюби¬вый. Он был очень умен и деятелен. За один день Ягужин¬ский делал столько, сколько другой не успевал за неделю. Мысли свои выражал без лести перед самыми высокими са¬новниками и вельможами, порицал их смело и свободно. Талантливый и ловкий, он не робел ни перед кем. Не слу¬чайно светлейший князь Меншиков «от души ненавидел его».

Ближайшим помощником Ягужинского, обер-прокуро¬ром Сената, этим же указом был определен Григорий Гри¬горьевич Скорняков-Писарев, выдвинувшийся из среды гвардейских офицеров. Он уже имел опыт в Тайной канце¬лярии, и особенно отличился при ведении следствия по ряду политических дел.

Положение первого генерал-прокурора Сената было очень сложным. Царь, человек исключительно энергичный, нередко сам выполнял прокурорские обязанности: он посто¬янно ездил в Сенат и строго следил за принимаемыми там решениями. С первых же дней образования прокуратуры Петр I дал понять всем сенаторам, какое место он намерен отвести прокурору в государственных делах. Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, он сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и же¬лания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государ¬ственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».

Эта же мысль Петра нашла отражение и в указе от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора».Этот указ устанавливал основные обязанно¬сти прокурора, его полномочия по надзору за Сенатом, ру¬ководству подчиненными органами прокуратуры. Указ предписывал, что «генерал-прокурор повинен сидеть в Се¬нате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хра¬нил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина ко отправлению ему поме¬шает, что все записывать повинен в свой юрнал». Прокуро¬ру вменялось в обязанность наблюдать также за тем, чтобы в Сенате «не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись», а также «накрепко смот¬реть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Если генерал-прокурор обнаруживал, что Сенат нарушает законы, то он обязан был предложить Сенату исп¬равить ошибку, а если не послушает — «протестовать и оное дело остановить».

В указе отмечено: «И понеже сей чин — яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно посту¬пать, ибо перво на нем взыскано будет».

По первоначальному замыслу Петра I, генерал-прокурор должен был выступать в роли высшего должностного лица в государственном аппарате, в руках которого сосредоточи¬вался бы надзор за правильным и законным ходом управле¬ния страной, и прежде всего ее центральными учреждения¬ми. Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами защитить свои интересы.

Однако в ходе дальнейшей работы над указом о функци¬ях прокуратуры Петр отказался от таких всеобъемлющих обязанностей генерал-прокурорской должности. Центр тя¬жести переносился исключительно на надзирающую роль генерал-прокурора за деятельностью всех государственных органов, и прежде всего Сената.

Основное внимание в своей прокурорской деятельности Ягужинский сосредоточил на контроле за повседневной ра¬ботой Сената, за правильностью и законностью разрешения дел, их своевременным прохождением, порядком в Сенате и т.п. Стремясь к возвышению над Сенатом, Ягужинский все свои предложения, даваемые им сенаторам, обычно при¬крывал авторитетом Петра, к которому был очень близок.

Первое время генерал-прокурор прилагал немало усилий, чтобы навести в Сенате элементарный порядок. Коллегиаль¬ные решения были еще чужды сознанию самолюбивых са¬новников. Сенаторы не привыкли считаться с чужим мне¬нием и уважать его, поэтому в сенатском собрании зачастую возникали ссоры, крики и брань, а иногда и драки. В связи с этим 16 октября 1722 года Ягужинский написал особое «предложение» Сенату, в котором просил сенаторов воздер¬жаться от ссор и споров, «ибо прежде всего это неприлично для такого учреждения, как Сенат».

В то время в Сенате существовал следующий порядок рассмотрения дел. По выслушивании сенаторами доклада по какому-либо вопросу им разрешалось переговорить меж¬ду собой о том или ином деле, для чего давался срок от пол¬учаса до трех часов. Для определения точного времени гене¬рал-прокурор всегда имел под рукой песочные часы. Как только доклад заканчивался,