Да не оскудеет рука дающего...

ГЛАВА ПЕРВАЯ

Политика правительства в области общественного призрения и благотворительности в конце XIX - нач. XX вв.

§ 1. Вопросы общественного призрения в своде законов Российской империи.

В конце ХIX в. в России шел бурный процесс развития капиталистических отношений. Вместе с тем наблюдалась неравномерность, незавершенность развития российского капитализма, тесное переплетение старых и новых форм, сложность социальной структуры. Важным социальным фактором в пореформенной России являлось формирование промышленного пролетариата и промышленной буржуазии. Ядро пролетариата в пореформенную эпоху составляли наемные рабочие в крупных промышленных заведениях и на железнодорожном транспорте. За 60-90-е годы XIX в. численность их увеличилась с 706 тыс. до 1432 тыс. (в 2 раза). Большое значение имели и такие особенности экономики и социальных отношений в России как активное государственное вмешательство в экономику и слабое развитие частной собственности .

По переписи 1897 г. городское население увеличилось в 2,5 раза (с 6,1 млн. до 16,8 млн. человек) при общем росте населения страны в 1,5 раза. Удельный вес городских жителей возрос с 8% до 13,4%. Социальная структура была представлена таким образом: 6% 0 составляли дворяне и чиновники, 1,3% - купцы, 44% - мещане, 40% - крестьяне, 8,7% - духовенство, разночинцы, военные . Что же касается сословного положения населения России, то оно распределялось таким образом: 99,8 млн. (71%) составляли крестьяне, 13,4 млн. (10,7%) - мещане, 1,7 млн. (1,5%) - потомственные и личные дворяне, 624 тыс. (0,6%) - купцы и почетные граждане, 589 тыс. (около 0,5%) - духовенство, около 1 млн. (0,8%) - “прочие” (инородцы, деклассированные элементы, не указавшие своей сословной принадлежности) . Дворянство продолжало оставаться главным привилегированным сословием.

Внутренняя политика самодержавия в 80-90-е гг. характеризовалась противоречивостью. Общее направление ее выражалось в откате к реакции путем “пересмотра” и “исправления” реформ 60-70-х годов. Самодержавию удалось провести серию контрреформ в сословном вопросе в области просвещения и печати, в сфере местно управления. Главная его задача заключалась в том, чтобы укрепить свою социальную опору - дворянство, позиции которого были заметно ослаблены в силу объективных процессов социально-экономического развития России. Однако это был временный откат к политической реакции. Само правительство не могло не считаться с новыми веяниями и наряду с контрреформами оно принимало меры, направленные на развитие экономики страны.

Социальная политика в конце XIX - нач. ХХ в. не претерпела каких-либо принципиальных изменений по сравнению с предшествовавшим периодом. Она оставалась консервативной по своему характеру, была направлена на сохранение и укрепление той социальной структуры общества, которая, по мнению правящих верхов, всего более способствовала стабильности и порядку. Для царя и его окружения Россия виделась страной главным образом двух сословий - дворянства и крестьянства.

Накладывало свой отпечаток на социальную политику правительства и нарастание в стране революционного движения. Чтобы успешнее противостоять своим политическим противникам в борьбе за массы, власти стремились активизировать и распространить шире свою традиционную попечительскую политику, которая рельефно проявлялась прежде всего в создании соответствующей законодательной базы. Именно в ней нашла отражение система социальной помощи российского государства в тот период. В свою очередь она отражает форму государственного устройства в определенном историческом отрезке времени. С этим выводом одного из современных исследований истории благотворительности в России нельзя не согласиться .

Созданная в России к концу XIX в. система государственно-общественного призрения, благотворительности опиралась на российское законодательство, отражавшее политику самодержавия в этом вопросе, практику взаимоотношения властей с филантропическими организациями. Наибольшее число статей, касающихся общественного призрения, было сгруппировано в т. XIII “Свода законов Российской империи” . Отметим также важные статьи, помещенные в XIV томе и вошедшие в “Устав о предупреждении и пресечении преступлений” , а также в “Положении о губернских и уездных земских учреждений” (12 июня 1890 г.) и в “Городовое Положение” (11 июня 1892 г.). По справедливому замечанию Е.Д.Максимова, постановления, касающиеся общественного призрения занимают в последних двух Положениях не более нескольких пунктов. Однако значение их велико, т.к. они определяли объем деятельности в области общественного призрения, которой занимались земства и городские учреждения .

Анализ и изучение законодательной базы российского государства конца XIX - нач. ХХ в. позволяет выявить позицию царского правительства в области общественного призрения, его отношение к общественной благотворительности в целом. В Уставе об общественном призрении четко определены функции Министерства Внутренних Дел в этом вопросе. В нем подчеркивалось, что “главное заведывание делами общественного призрения принадлежит к предметам ведомства Министерства Внутренних дел” . На местах же надзор за соблюдением постановлений Устава об общественном призрении возлагался “на главных начальников губерний и областей, а равно на губернаторов и градоначальников”. Заведование общественным призрением в губерниях и уездах поручалось земским учреждениям, а в тех губерниях, где они отсутствовали - приказам общественного призрения .

Следует отметить, что в пореформенной России продолжало существовать в основном старое административно-территориальное деление. К началу ХХ в. в России было 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства, 10 генерал-губернаторств . Главой местной администрации оставался губернатор, официально признаваемый законами “хозяином губернии”. Революционное движение и общественный подъем 60-х годов толкало правительство на усиление власти губернатора. В 1866 г. губернаторы получили право независимо от ведомства запрета собраний и закрытия органов печати . Значительное место в пореформенном местном аппарате заняли земские и городские организации самоуправления, всесословные представительные органы, которым государство вынуждено было передать некоторые второстепенные местные административные и хозяйственные функции.

По реформе 1 января 1864 г. земства учреждались для руководства строительством и управлением местных больниц, школ, дорог, благотворительных заведений, для заведования продовольственным делом, организаций поземельного кредита, для пропаганды агрономических знаний, организации земской статистики и т.п. .

Положение о земских учреждениях 1890 г. явилось земской контрреформой. Оно усилило дворянский элемент в земстве . Председатель и члены земских управ были приравнены к чиновникам, усилился и надзор за земством. Губернатор осуществлял надзор не только “за законностью”, но и за “целесообразностью” действий земств. В помощь ему было создано состоящее в основном из чиновников учреждение - губернское по земским делам присутствие. С 1892 г. - общее для земских и городских органов “самоуправление” - губернское по земским и городским делам присутствие.

На созданные по Положению 12 июля 1870 г. городские органы “самоуправления” (городские думы и управы) возлагались административные и хозяйственные задачи. Попечительству городских дум и управ подлежали вопросы благоустройства города (транспорт, освещение, отопление, канализация, водопровод, а также заведование школьным, медицинским и благотворительным делом, торговлей, кредитом и т.п.). Городской голова возглавлял и думу, и управу, координируя работу этих учреждений . Городовое положение 11 июня 1892 г. явилось городской контрреформой. Оно заменило для избирателей налоговый ценз имущественным с целью отстранить мелкую и среднюю буржуазию от управления. Избирательные права получили только те жители города, которые имели недвижимое имущество, оцененное особой оценочной комиссией на сумму не менее 3000 руб. (в столицах), в губернских городах - 1000-1500 руб., в уездных - 300 руб. Значительно возрос надзор за органами “самоуправления”. Вместе с тем Городовое Положение 1892 г. предусматривало попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства; устройство благотворительных и лечебных заведений и заведование ими на одинаковых с земскими учреждениями основаниях, участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной помощи городскому населению, попечение о развитии средств народного образования и установленные законом участие в заведовании учебными заведениями, попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других подобного рода общественных учреждений . Правительство распространяло земское и “городское” самоуправление” на отдельные местности медленно и неохотно. Даже к началу ХХ в. многие окраины России не имели ни земств, ни городских самоуправлений. Безусловно, это оказывало свое влияние и на систему общественного призрения, которая в губерниях, где отсутствовало земство и самоуправление, развивалась не столь эффективно.

В Уставе указывалось, что губернские и уездные земские учреждения по делам общественного призрения должны действовать “в том составе и тем порядком, какие определены Положением о земских учреждениях; правилами этого же Положения определяется отчетность и ответственность сих учреждений по вышеозначенным делам” . Четко обозначена суть управления общественным призрением, определены две цели: 1) ведение дел по управлению благотворительными капиталами и имуществом; 2) ведение дела, собственно к призрению относящиеся. Содержание этой деятельности составляло создание и управление богоугодными и общественными заведениями - сиротскими и воспитательными домами, больницами, домами для призрения умалишенных, богадельнями и работными домами ”для прокормления